IV SA/Gl 430/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania Gminnego Programu Rewitalizacji R. (GPRR 2018-2028) oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] wydanym podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej "u.s.g."), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Gminnego Programu Rewitalizacji R. (GPRR 2018-2028), jako podjętej z istotnym naruszeniem przepisów art. 17 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1023, ze zm. – dalej "ustawa o rewitalizacji", "uor"). W uzasadnieniu aktu organ nadzoru wyjaśnił, że przepis art. 14 ust. 2 ustawy o rewitalizacji stanowi, że gminny program rewitalizacji sporządzany jest dla obszaru rewitalizacji wyznaczonego w drodze uchwały o wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. Wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, w myśl przepisów art. 8 i kolejnych uor, poprzedzone jest sporządzeniem diagnozy, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o rewitalizacji, pozwalającej na zdefiniowanie granic łych obszarów w oparciu o stosowne analizy, a także konsultacjami społecznymi. Dopiero po wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji w drodze uchwały, rada gminy, stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, przystępuje do sporządzenia gminnego programu rewitalizacji, sporządzanego w granicach wytyczonego obszaru rewitalizacji. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. znak: [...], stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Miasta R.. Tym samym brak jest podstaw do uznania legalności uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Gminnego Programu Rewitalizacji R., a w konsekwencji kontynuowania procedury sporządzania gminnego programu rewitalizacji stosownie do przepisów art. 14 ust. 2 ustawy o rewitalizacji. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała gminy, która jest sprzeczna z prawem jest nieważna. Wojewoda podkreślił, że wskazane naruszenie przepisów ustawy o rewitalizacji dawało organowi nadzoru podstawy do stwierdzenia w całości nieważności uchwały rr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Gminnego Programu Rewitalizacji R. (GPRR 2018-2028). Uznał, że naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art.14 ust. 2 ustawy o rewitalizacji jest naruszeniem istotnym, co nakazuje stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania. Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to, a to art. 17 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o rewitalizacji. Uzasadniając przedstawione zarzuty Miasto podniosło, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza prawo materialne i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazała, że podstawą prawną uchwały jest art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.- dalej "u.s.g") i art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji. Tymczasem w uchwale nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w R. wyznaczyła obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji Miasta R.. Zatem norma prawna wynikająca z cytowanego przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji nie została naruszona. Odrębną sprawą jest, że Wojewoda Śląski w dniu [...]r. stwierdził nieważność tej uchwały. Jednakże Miasto R. zaskarżyło również tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W rozumieniu Miasta R. wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji zostało poprzedzone sporządzeniem diagnozy pozwalającej na zdefiniowanie granic tych obszarów. Rada Miejska w R. na sesji w dniu [...] roku przyjęła "Lokalny Program Rewitalizacji Miasta R. 2017 - 2022" (LPR). Aktualizację tego programu przyjęto w dniu [...]r. Skarżąca wskazała, że Lokalny Program Rewitalizacji uzyskał pozytywną ocenę dokonaną przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. LPR jest dokumentem strategicznym - narzędziem realizowania celów "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Miasta R. 2014-2020" oraz "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R.", przyjętego przez Radę Miejską w 2013 r. Dalej wskazał, że objęcie wyznaczonego obszaru miejskiego Lokalnym Programem Rewitalizacji jest podstawą do wspierania go poprzez m.in. środki zewnętrzne dedykowane rewitalizacji, szczególnie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (RPO WSL 2014-2020).RPO WSL 2014-2020 jako program wymaga od gmin chcących ubiegać się o środki dotacyjne, jako warunek dostępu, właśnie posiadanie LPR. Na jego podstawie Gmina mogła się ubiegać się o środki z Unii europejskiej w ramach RPO WSL 2014-2020. Skarżąca podkreśliła, że celem Miasta R. nie było przekształcenie Lokalnego Programu Rewitalizacji w Gminny Program Rewitalizacji (GPR), a zastąpienie Lokalnego Programu Rewitalizacji Gminnym Program Rewitalizacji. W dniu wejścia w życie GPR przestałby obowiązywać LPR, dlatego nie został naruszony art. 52 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, który zgodnie z interpretacją zawartą w piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. znak: [...] skierowanym do wojewodów przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rozwoju – P. C., dotyczy jedynie przekształcenia LPR w GPR, a nie przypadku jego zastąpienia. Interpretację przepisów przejściowych z ustawy o rewitalizacji, zgodnie ze stanowiskiem Miasta R., potwierdza także stanowisko Departamentu Polityki Przestrzennej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 26 kwietnia 2017 r. znak: [...], które jasno wskazuje, iż "poza regulacją ustawowa pozostawiono przypadek, w którym gmina rozpoczyna korzystanie z trybu ustawowego w sytuacji obowiązywania lokalnego programu rewitalizacji uchwalonego po dniu wejścia w życie ustawy. W takim przypadku gmina korzysta ze zwykłej procedury ustawowej rozpoczynającej się od wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji w sposób i trybie określonych w art. 8-12 ustawy". Taki tok postępowania przyjęło Miasto R.. Dalej wskazano, iż "Gmina ma konstytucyjnie chronioną swobodę w wykonywaniu swoich zadań własnych, stąd w braku szczególnej podstawy prawnej należy uznać, że dopuszczalne jest kontynuowanie realizacji lokalnego programu rewitalizacji, aż do momentu uchwalenia gminnego programu rewitalizacji..." Dalej "Uchwalenie gminnego programu rewitalizacji powinno zatem co do zasady wiązać się z uchyleniem lokalnego programu rewitalizacji oraz odpowiednimi regulacjami przejściowymi". W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i argumentację. Zauważył, że stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o rewitalizacji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1023, ze zm.) gminny program rewitalizacji sporządzany jest dla obszaru rewitalizacji wyznaczonego w drodze uchwały o wyznaczaniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, o którym mowa w art. 8 cyt. ustawy. Natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. W świetle obowiązujących przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o rewitalizacji nie było zatem możliwości przystąpienia do sporządzenia gminnego programu rewitalizacji w drodze uchwały nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2017 r. poz. 2188). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą. Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Radę Miasta R. skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru. Przedmiotem kontroli organ nadzoru stała się uchwała, mocą której Rada Miejska w R. przystąpiła do opracowania Gminnego Programu Rewitalizacji R. (GPRR 2018-2028). Uchwała będąca przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017 r., poz. 1875 z późn. zm. – dalej "u.s.g." oraz art. 17 ustawy o rewitalizacji. Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji stanowi, że rada gminy, z własnej inicjatywy albo na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia gminnego programu rewitalizacji. Przedmiotem kontroli legalności działania organów administracji publicznej jest rozstrzygnięcie nadzorcze, na mocy którego organ nadzoru wkroczył w samodzielność gminy uznając, że jej działania sprzeczne są z obowiązującym prawem. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz. U. z 2017 poz. 2234 t. j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nie może on jednak wkraczać w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego, na straży czego stoją sądy administracyjne. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane przez nie środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego – usuwa kwestionowany akt z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega. Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323). Przede wszystkim zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a to wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości z jego uzasadnienia. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia - Sąd stanął na stanowisku, iż organ administracji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że dopiero po wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji w drodze uchwały, rada gminy, stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, przystępuje do sporządzenia gminnego programu rewitalizacji, sporządzanego w granicach wytyczonego obszaru rewitalizacji. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. znak: [...], stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]r. w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Miasta R.. Skarżąca zaskarżyła rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 lipca 2018 r. w sprawie o sygnaturze IV SA/Gl 429/18 oddalił skargę Gminy. Analizując wskazane wyżej przepisy przyznać należy rację Wojewodzie, który uznał, iż brak jest podstaw do uznania legalności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Gminnego Programu Rewitalizacji R., a w konsekwencji kontynuowania procedury sporządzania gminnego programu rewitalizacji stosownie do przepisów art. 14 ust. 2 ustawy o rewitalizacji. Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz.1302.), skarga podlegała oddaleniu.