IV SA/Gl 432/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi S. H. reprezentowanej przez matkę R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Zastępcy Dyrektora Ośrodka pomocy Społecznej w C. z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej i Kierownika Działu Świadczeń i Usług do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych, art. 104 k.p.a. oraz art. 43 ust. 1 w związku z art. 11 ust.5, art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. (t. j. Dz. U. Nr 64 poz. 414 z 1998r. ze zm.) oraz art. 1 i art.4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych oraz kwalifikacji osób świadczących takie usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zasad i trybu ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dz.U. z 1997 r. Nr 2. poz. 12) postanowił odmówić R. H. pomocy finansowej w formie przyznania usług specjalistycznych dla córki S.. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na "brak środków finansowych na rehabilitację usług specjalistycznych dla dzieci dotkniętych [...]" odmówiono przyznania pomocy w formie usług specjalistycznych dla S. H.. Podkreślił przy tym, że biorąc pod uwagę bardzo trudną sytuację zdrowotną córki wnioskodawczyni i konieczność dalszego usprawniania w celu poprawy komunikacji z otoczeniem, został przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów leczenia i rehabilitacji. W odwołaniu od tej decyzji R. H. podniosła, iż to właśnie "teraz" jest najbardziej właściwy czas na udzielenie jej córce tej właśnie pomocy -to jest specjalistycznych usług opiekuńczych. Nieletnia posiadająca [...] stopień upośledzenia skarżąca (będąca obecnie w wieku [...] lat) zmuszona jest korzystać ze specjalnie opracowanych zestawów ćwiczeń, w tym komputerowych. Wnioskowana zaś pomoc w postaci usług opiekuńczych jest niezbędna w powolnym procesie przystosowywania organizmu skarżącej do zwykłych i codziennych czynności. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art.3 ,4, art. 11 pkt 5, ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej -tekst jednolity (Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późno zm.); § 2,4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 1996r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych...( Dz. U. 1997r. Nr 2, poz. 12), oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi są specjalistycznymi usługami należącymi do zadań zleconych gminie, finansowanymi przez Wojewodę, a zatem świadczenie tych zadań jest uzależnione od środków pieniężnych uzyskanych z funduszu Wojewody. Zdaniem organu odwoławczego skoro Miejski Ośrodek Pomocy na dzień dzisiejszy nie posiada funduszy na te zadania, to mimo zrozumienia ciężkiej sytuacji strony odwołującej, nie może przyznać wnioskowanej pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Podniosła, iż organ II instancji ograniczył się jedynie do powtórzenia lakonicznego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, a w konsekwencji jej rozstrzygnięcie podtrzymał. Zarzuciła obrazę art. 17 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. i art. 50 w zw. z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593). Zdaniem skarżącej przypadek jej córki zasługuje na przyznanie wnioskowanej pomocy, o czym świadczą m.in. stosowne dokumenty lekarskie. Skarżąca wskazywała, że "brak środków" w budżecie organu pomocy społecznej, do zadań którego świadczenie takiej pomocy należy, nie może być podstawą wydania odmownej decyzji administracyjnej. Tym bardziej, iż istnieją realne i bezsprzeczne podstawy przyznania tej pomocy. Za takim stanowiskiem przemawia zdaniem skarżącej fakt, że ten sam podmiot (tj. organ I instancji) sukcesywnie przyznawał tego rodzaju pomoc już wcześniej decyzjami z dat [...] r. (OPS Nr [...]), [...] r. (OPS Nr [...]), [...] r. (OPS Nr [...]) i [...] r. (OPS Nr [...]). Zdaniem strony skarżącej organ rozpoznający pierwotny wniosek, w sytuacji stwierdzenia istnienia podstaw do przyznania pomocy z jednoczesnym stwierdzeniem "braku środków finansowych" na świadczenie tej pomocy, winien postępowanie w I instancji zawiesić, np. na czas wyjaśnienia tego stanu czyli zajęcia stanowiska przez właściwy organ, a w omawianym przypadku przeprowadzone postępowanie ograniczono wyłącznie do odmowy, co jest także sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania -art. 7, 8, 9, 11 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień skłaniających do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia ją poprzedzającego. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Z kolei przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Bezspornym jest, że małoletnia córka R. H. – S. H. jest dzieckiem z zdiagnozowanym [...]. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Poradnię Rehabilitacyjną [...] Instytutu [...] i [...] w W. w dniu [...] r. dziecko z uwagi na stan zdrowia i sytuację rodzinną wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze [...] godz. tygodniowo. Przepis art. 11 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w art. 11 pkt. 5 stanowił, że do zadań zleconych gminie należy świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych, przysługujących na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego. Z kolei art. 9 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111. poz. 535 ze zm.) stanowi w ust. 1, że usługi opiekuńcze powinny być dostosowane do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi, a w ust. 5, że zadania, o których mowa w ust. 1 (...) , są realizowane jako zadania zlecone gminom przez administrację rządową w ramach pomocy społecznej. Z powyższego wynika zatem, iż w przedmiotowej sytuacji , skoro środki te nie obciążają budżetu gminy, nie do przyjęcia jest argumentacja organu gminy zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji , sformułowana jako "brak środków finansowych na rehabilitację usług specjalistycznych dla dzieci dotkniętych [...]". Zadaniem organu gminy jest bowiem po pierwsze dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących omawianych świadczeń na terenie gminy, po drugie zaś podjęcie przewidzianych prawem działań w celu uzyskania z budżetu państwa ( funduszu Wojewody) środków finansowych na realizację tego zleconego zadania. Z materiałów sprawy nie wynika natomiast, czy organ gminy w ogóle dokonał takiego rozeznania, czy w ogóle wystąpił do organu administracji rządowej (Wojewody [...]) o przyznanie stosownych środków na ten cel. W tej mierze akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, iż organ podjął jakiekolwiek działania do których zobowiązują go przepisy prawa, w tym wprost art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej stanowiący, że obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawami. Skoro więc w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, iż organ gminy wystąpił o przyznanie stosownych środków finansowych do organu administracji rządowej, a także sygnowanego przez organ administracji rządowej (Wojewodę [...]) dokumentu wskazującego bądź to np. na przekazanie takich środków w niewystarczającej wysokości, czy też np. na brak takich środków w budżecie , to twierdzenie organu gminy o braku środków na finansowanie usług specjalistycznych dla dzieci dotkniętych [...] jawi się w takim stanie rzeczy jako gołosłowne i nieuprawnione. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że organ I instancji przeprowadził w niniejszej sprawie prawidłowe i rzetelne postępowanie administracyjne. Prowadzi to wprost do wniosku, że organy procedujące w sprawie, w szczególności organ I instancji naruszyły przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego , co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżone orzeczenie nie podlegało wykonaniu. Wskazania co do dalszego biegu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Oczywistym przy tym jest, że organ rozpoznając ponownie sprawę musi stosować obowiązujące obecnie przepisy prawa, a to w szczególności rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598) , a także przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 , poz. 593 ze zm.), w szczególności zaś przepis art. 18 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy , zawierający zbliżone do obowiązującego poprzednio rozwiązanie kwestii organizowania i świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych (...) dla osób z zaburzeniami psychicznymi.