IV SA/Gl 432/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekstjedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późno zm.), art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M.K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] udzielającej zezwolenia [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] udzielającej zezwolenia [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia [...] M.K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] udzielającej zezwolenia [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Wnioskodawca stwierdził, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów nie stanowił podstawy dla odmowy koordynacji rozkładu jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] udzielił firmie Spółce A zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: K. – M. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371). Decyzja ta stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Organ nadmienił, iż M.K. wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] w K. w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., przyczyn nieważności upatruje w tym, że żaden z przepisów nie stanowił podstawy do odmowy koordynacji rozkładu jazdy, a jego twierdzenie to opiera na treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 maja 2005 roku w sprawie sygn. akt 4 II SA/Ka 19991/03. Zdaniem strony w ówczesnym stanie prawnym istniał obowiązek koordynacji rozkładu jazdy przez właściwy organ, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne zostały przez przewoźnika spełnione. Organ podniósł, iż z tezą tą nie sposób się zgodzić. Jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego (art. 11 ust. 3 pkt 1). Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. -Prawo przewozowe (Dz. U. 2000 r. Nr 50 poz. 601) wart. 2 ust. 3 i 4 stanowiła, że prowadzenie koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi należy do zarządów jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu i województwa), a organy te obowiązane są do zorganizowania koordynacji rozkładów jazdy na swoim obszarze oraz do uzgadniania rozkładów jazdy w przypadku, gdy dana linia komunikacyjna przebiega poza ich obszarem. Obowiązek uzgadniania rozkładów jazdy z tymi organami spoczywał także na przewoźnikach (art. 2 ust. 5 prawa przewozowego). Uzgodnienie projektu rozkładu jazdy i spełnienie dalszych ustawowych warunków stwarzało podstawę do udzielenia zezwolenia przedsiębiorcy, który zobligowany był prowadzić działalność przewozową zgodnie z warunkami zezwolenia i uzgodnionym rozkładem jazdy. Przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 05 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. 2000 r. Nr 82 poz. 933), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 1 pkt 1 prawa przewozowego, umożliwiał dokonywanie zmian w rozkładach jazdy w transporcie samochodowym, jednakże po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację rozkładów jazdy. Orga wskazał, iż w związku z wykonywaniem przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu i województwa) czynności koordynujących rozkłady jazdy, organ właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej został powołany do uzgadniania rozkładów jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie. Załatwienie zaś indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej dla władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. Stosownie do przepisu art. 104 k.p.a. zamknięcie czynności procesowych przed właściwym organem i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty następuje zasadniczo przez wydanie decyzji administracyjnej. Treścią stanowiska zajętego przez organ w następstwie wniosku przedsiębiorcy o zmianę rozkładu jazdy w transporcie samochodowym jest rozstrzygnięcie w sposób władczy i jednostronny o istocie tej sprawy przez uzgodnienie bądź odmowę uzgodnienia zmian w rozkładzie jazdy. Organ podniósł, iż zgodzić się należy z powołanym przez wnioskodawcę wyrokiem z dnia 18 maja 2005 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie sygn. akt 4 II SA/Ka 1991/03 w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy. Spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. W rozpatrywanej sprawie żaden jednak z przedstawionych przez wnioskującą firmę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji koordynatora rozkładu jazdy dla miasta K. i M., zaś zaakceptowanie tych rozkładów jazdy zwiększyłoby obciążenie przystanków komunikacyjnych, co w efekcie mogłoby spowodować zagrożenie w ruchu drogowym (np. brak płynności ruchu, niebezpieczeństwo dla osób korzystających z przystanków). Reasumując organ wskazał, iż w tym stanie rzeczy brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] udzielającej zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Organ zauważył nadto, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny i że w związku z tym przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia właściwych przepisów prawnych nie mogło napotykać trudności lub budzić wątpliwości. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (dotyczącym jednocześnie [...] innych decyzji) M.K. wskazał, iż "treść decyzji i jej uzasadnienie jest nie na temat wniosku". Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.K. stwierdził, iż "podtrzymuje swe zarzuty braku właściwości organu, jakim jest [...], a także o braku podstawy prawnej do odmowy koordynacji rozkładów jazdy". Dalej uzasadnienie to jest powieleniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Dodatkowo organ jedynie wskazał, iż "zarzut skarżącego dot. braku właściwości [...] czy to w zakresie uzgadniania projektów rozkładów jazdy, czy też udzielenia zezwoleń na prowadzenie działalności przewozowej, nie jest uzasadniony. Podstawa wydania przedmiotowej decyzji znajduje się bowiem w § 19 ust. 2 Statutu [...]. Zgodnie zaś z § 29 ust. 1 Statutu przystąpienie gminy do Związku może nastąpić w wyniku przyjęcia przez nią statutu Związku. Oznacza to, że organem właściwym do koordynacji rozkładów jazdy na terenie miast, które przystąpiły do Związku był [...]. Brak jest zatem przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] udzielającej zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dotyczącej także innych [...] decyzji administracyjnych)) M.K. wyraził niezadowolenie z treści zaskarżonych rozstrzygnięć, nie sprecyzował jednak swojego żądania. W uzasadnieniu, które dotyczyło wszystkich [...] zaskarżonych do Sądu decyzji, skarżący nie odniósł się szczegółowo do zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi orzekającemu naruszenie zasady praworządności w wyniku nie zastosowania się do postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie o sygn. akt. 4 SA/Ka/1991/03. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, po raz kolejny powielając wcześniej zaprezentowane argumenty i wywody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Godzi się przy tym zaznaczyć, iż ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie przyjdzie, iż wniosek skarżącego z dnia [...] inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest jednoznaczny w swojej treści. Faktem jest, iż w nagłówku wniosku skarżący wnosił o "stwierdzenie nieważności" decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] udzielającej zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Nie sposób jednak nie zauważyć, iż wskazując podstawę prawną żądania skarżący wskazał przede wszystkim na przepis art. 145 § 1 ust. 4, 5,6, 7, i 8 k.p.a. , a nadto ("także" jak to ujął skarżący) na przepis art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a.. Przeto też nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w treści wniosku skarżącego twierdzenie organu orzekającego (zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej) , iż skarżący domaga się stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Stąd też zapewne w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - co zupełnie uszło uwadze organu orzekającego - skarżący wskazał wprost, iż "(...)w przypadku jednej z decyzji SKO w K. o sygn. [...] stwierdzam, że treść decyzji i jej uzasadnienie jest nie na temat wniosku". Przeto też – zdaniem Sądu – już treść samego wniosku (a także później treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) powinna była skłonić organ do zastanowienia się nad problemem, jakie jest rzeczywiste żądanie skarżącego, a mianowicie, czy domaga się on wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, skoro we wniosku powoływał się na aż pięć przepisów dotyczących przyczyn do wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 ust. 4, 5,6, 7, i 8 k.p.a.), czy też domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji i to z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., a nie jak twierdzi organ z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.. W tym celu organ winien był zwrócić się do skarżącego o dodatkowe wyjaśnienia jakie są jego rzeczywiste intencje, a mianowicie, czy wskazując w pierwszym rzędzie, aż na pięć przyczyn do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. domaga się on wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanej przez siebie decyzji w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, czy też jego intencją jest stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z przyczyn przez niego wymienionych (art. 8 i 9 k.p.a.). Prowadzi to do konstatacji ,iż w przypadku , gdyby intencją skarżącego faktycznie było żądanie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn przez niego wskazanych , to istotnie decyzje zapadłe w sprawie byłyby "nie na temat wniosku". Także w przypadku jeżeli żądaniem skarżącego było stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Marszałka Województwa [...] z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji są "nie na temat", gdyż w ogóle nie odnoszą się do wskazanej przez skarżącego kwestii , naruszenia przez organ orzekający (Marszałka Województwa [...]) przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji z dnia [...]. Uzasadnienia decyzji zapadłych w niniejszej sprawie w istocie dotyczą kwestii będącej przedmiotem innych postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami, których wyeliminowania z obrotu prawnego domagał się w innych postępowaniach skarżący, a mianowicie kwestii dotyczących uzgodnień (koordynacji) rozkładów jazdy. Koronnym tego dowodem jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu , iż "podstawa wydania przedmiotowej decyzji znajduje się bowiem w § 19 ust. 2 Statutu [...]". Tymczasem rzeczywista podstawa prawna decyzji Marszałka Województwa [...] wynika z niej samej, a jest nią wskazany w tejże decyzji art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371). Reasumując należy wskazać, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie naruszył art. 7 k.p.a., albowiem nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniu odwoławczym organ rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu ( w tym przypadku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Stąd obowiązkiem o podstawowym znaczeniu organu wydającego zaskarżoną decyzję jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jak wynika z powyżej naprowadzonych uwag, organ w ogóle nie zauważył wskazanej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii, iż "decyzja i uzasadnienie jest nie na temat" i nie nawet jednym zdaniem się do niej nie odniósł. Naruszył w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a.. Biorąc przeto pod uwagę obowiązki organu administracyjnego wynikające z treści wyżej naprowadzonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym uchybił w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji będącej przedmiotem kontroli w ramach złożonej przez M.K. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych uwag.