IV SA/Gl 434/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów uchyla zaskarżoną decyzję M.K. wnioskiem z dnia [...], złożonym w dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., domagał się stwierdzenia nieważności wymienionych w tym wniosku decyzji Komunikacyjnego Związku [...] w K. oraz podniósł, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej i dlatego nieuzasadniona była odmowa koordynacji rozkładu jazdy. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] Zarządu Komunikacyjnego Związku [...] w K. Nr [...] odmawiającej Przedsiębiorstwu Komunikacji Spółka A z siedzibą w M. koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej M. [...] – M. - [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpoznaniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji powołał się na okoliczność, iż ta decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601) oraz § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933) i stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczył, iż po myśli art. 2 ust. 3 i 4 w związku z art. 11 ust. 3 pkt 1 Prawa przewozowego, prowadzenie koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi należy do zarządów jednostek samorządu terytorialnego tj. gminy, powiatu i województwa, które zobowiązane są do zorganizowania koordynacji rozkładów jazdy na swoim obszarze oraz do ich uzgodnienia w przypadku, gdy linia komunikacyjna przebiega poza ich obszarem, a jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę - przewoźnika uzgodnionego projektu rozkładu jazdy. Dodatkowo przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. z 2000 r., Nr 82, poz. 933) wydany na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 Prawa przewozowego umożliwił dokonywanie zmian w rozkładach jazdy w transporcie samochodowym, jednakże po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację rozkładów jazdy. Zatem treścią stanowiska zajętego przez właściwy organ administracji w następstwie wniosku o zmianę rozkładu jazdy w transporcie drogowym jest rozstrzygnięcie w sposób władczy i jednostronny o istocie sprawy przez uzgodnienie bądź odmowę uzgodnienia zmiany w rozkładzie jazdy. Stanowisko takie podziela uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. OPK 8/2001 ONSA 2001/4, poz. 157). Jednocześnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r. o sygn. akt 1991/03 wyrażony został pogląd, że tylko spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie żaden z przedstawionych przez wnioskującą firmę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji koordynatora rozkładu jazdy dla miasta M., bowiem prowadziłaby ona do zwiększenia obciążenia przystanków komunikacyjnych, co w efekcie "mogłoby spowodować zagrożenie w ruchu drogowym (np. brak płynności ruchu, niebezpieczeństwo dla osób korzystających z przystanków)". Zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Zarządu Komunikacyjnego Związku [...] w K. z dnia [...] Nr [...] określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] M.K. podniósł, że Komunikacyjny Związek [...] w K. jako organ niewłaściwy wydał bez podstawy prawnej przedmiotowe rozstrzygnięcie i podtrzymał zarzuty sformułowane we wniosku z dnia [...]. Zaznaczył również, że wszystkie warunki formalne do uzyskania wnioskowanego rozkładu jazdy zostały spełnione przez Spółkę A z siedzibą w M. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołało się na obowiązujące przepisy powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i konieczny warunek jakim jest akceptacja rozkładów jazdy przez Prezydenta Miasta M. i Prezydenta Miasta K. Zaznaczyło, iż zarzut o braku właściwości [...] w zakresie uzgadniania projektów rozkładów jazdy, czy też udzielenia zezwoleń na prowadzenie działalności przewozowej nie jest uzasadniony, bowiem wynika z § 19 ust. 2 i § 29 ust. 1 Statutu [...]. Powołane zapisy stanowią, że przystąpienie gminy do Związku może nastąpić w wyniku przyjęcia przez nią statutu tego Związku. Zatem skoro Miasta M. i K. przystąpiły do Związku to organem właściwym do koordynacji rozkładów jazdy na terenie tych miast był Komunikacyjny Związek [...] w K. i dlatego brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Zarządu Komunikacyjnego Związku [...] w K. z dnia [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r. o sygn. akt 1991/03 uznał, że ten wyrok został wydany w podobnej sprawie, jak obecnie rozpatrywana i dlatego zobowiązywał organ odwoławczy do wydania decyzji uwzględniającej zawarte w nim wywody, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Zarządu Komunikacyjnego Związku [...] w K. z dnia [...] Nr [...]. Kierując się treścią powoływanego wyroku skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., że błędnie przyjmuje, iż Zarząd [...] jest organem właściwym w tego typu sprawach tj. w przedmiocie wydania decyzji o koordynacji rozkładów jazdy. Nadto podtrzymał, że wszystkie warunki formalne przewidziane przepisami prawa zostały przez niego jako przewoźnika spełnione i odmowa koordynacji rozkładu jazdy była bezpodstawna. Zakwestionował także, że nie podejmował działań zmierzających do uzgodnienia rozkładów jazdy, ponieważ przeczy temu dokument, jakim jest wezwanie na rozprawę administracyjną w dniu [...]. Podniósł również, że faktycznym powodem odmowy koordynacji rozkładu jazdy przez [...] była w rzeczywistości chęć ograniczenia przewoźników na trasach obsługiwanych przez [...], co w istocie rzeczy stanowiło formę ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz swoistym konfliktem interesów. Wskazał również, że sąd administracyjny w przywoływanym powyżej wyroku wytknął organom administracji uchybienia w wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz brak rozważań dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zlekceważyło w ramach prowadzonego postępowania zalecenia Sądu zamieszczone we wskazanym wyroku. W końcowej części skargi przywołał postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do zasady praworządności, prawdy obiektywnej i informacji, które jego zdaniem zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i oparło się na argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez organ niewłaściwy wskazało, że nie jest on trafny, ponieważ właściwość Zarządu [...] do wydania tej decyzji wynikała z postanowień § 19 ust. 2 Statutu Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania mogących wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że celem wniosku skarżącego z dnia [...] była weryfikacja pod kątem przesłanek nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), ostatecznej decyzji Nr [...] Zarządu Komunikacyjnego Związku [...] w K. z dnia [...] Nr [...]. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc sprawa polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, czy ta konkretna decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Pamiętać przy tym należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc, a istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. W orzecznictwie przyjmuje się, że aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., istnieje w samej decyzji, a więc wskazać, iż decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w konkretnym przepisie prawa bądź, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz należy ustalić, że naruszenie prawa, o którym wyżej mowa, ma rażący charakter (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, Lex nr 48679 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 275/00, Lex nr 54178). Przypomnienie to jest konieczne, bowiem w wyniku pominięcia przedstawienia w motywach zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów oraz pełnych rozważań prawnych wraz z oceną trafności zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyla się ona spod kontroli Sądu i tym samym narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. Stanowi on, że uzasadnienie decyzji administracyjnej winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a nadto wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo przepis art. 138 K.p.a. sytuuje organ odwoławczy na równi z organem pierwszej instancji, jeśli chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Utrwalone jest bowiem stanowisko, wedle którego organy administracji obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, ale na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia jest bowiem upoważniony do skorzystania z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też do jego uzupełnienia. Zatem nie jest powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego, nie przedstawiło faktów uznanych za udowodnione, nie dokonało żadnej oceny zebranych dowodów, nie przedstawiło analizy faktycznej i prawnej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc istnienia przesłanek nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] Zarządu Komunikacyjnego Związku [...] w K. z dnia [...], określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przywołanych wymogów nie wyczerpuje również materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy. W szczególności brak jest dokumentacji dotyczącej postępowania prowadzonego przez Zarząd Komunikacyjnego Związku [...] w K., która stanowiła podstawę podjęcia przez niego decyzji z dnia [...]. Nadto, Kolegium prowadząc nadzwyczajne postępowanie nie podjęło żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia zarzutów skarżącego względem tej konkretnej decyzji. Ograniczenie się jedynie do rozpatrywania ogólnych sformułowań i zarzutów podnoszonych przez skarżącego nie stanowi wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ ten wspólnie ze skarżącym powinien dokonać konkretyzacji zarzutów skierowanych wobec decyzji z dnia [...]. W tej sytuacji sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 K.p.a. jest w pełni uzasadniony. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie bardziej istotne jest jednak naruszenie w zaskarżonej decyzji postanowień art. 107 § 3 K.p.a., bowiem jej uzasadnienie powinno wiązać się z przedmiotem prowadzonego postępowania. W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł, że decyzja Nr [...] Zarządu Komunikacyjnego Związku [...] w K. z dnia [...] jest wydana z takimi uchybieniami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. Zatem to do zadań organu administracji orzekającego w sprawie i prowadzącego nadzwyczajne postępowanie należy wyjaśnienie wszelkich motywów, którymi kieruje się skarżący. Z wniosku skarżącego wynika, że głównym jego powodem była treść wyroku tut. Sądu z dnia 18 maja 2005 r. o sygn. akt 1991/03 uwzględniająca skargę na inną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zestawienie zarzutów kierowanych wobec decyzji Nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] [...] i powołanego wyroku tut. Sądu powinno skłonić Kolegium do wyjaśnienia z udziałem skarżącego, na ile podnoszone zarzuty znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dają podstawę do uwzględnienia jego żądania. Organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. W uzasadnieniach obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. brak jest jakiegokolwiek odwołania się do kontrolowanej decyzji oraz zamieszczonych w niej ustaleń i rozważań oraz analizy przesłanek stwierdzenia jej nieważności podnoszonych przez skarżącego, co prowadzi do naruszenia postanowień art. 8 K.p.a., czyli zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Podniesione okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Konsekwencją niniejszego wyroku jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które powinno przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne, a następnie podjąć właściwą decyzję, której uzasadnienie spełniać będzie wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 P.p.s.a., który nakłada na Sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega bowiem wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z powołanego przepisu P.p.s.a. z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają wykonaniu w jakiejkolwiek formie.