IV SA/Gl 434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zadłużenia z tytułu zaliczek alimentacyjnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...], 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 42 ustawy o finansach publicznych i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił R. J. umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz małoletnich D. J., K. J. oraz D. J. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten wskazał, że w przypadku strony nie występują przesłanki uzasadniające uwzględnienie zgłoszonego żądania, ponieważ strona otrzymuje emeryturę wojskową jak również uzyskuje wynagrodzenie z tytułu pracy. Z dochodów tych potrącane są świadczenia alimentacyjne, jednakże sytuacja strony jest taka, że umożliwia zwrot wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Pismem z dnia [...] r. R. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., w którym wystąpił o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i o umorzenie zadłużenia. W motywach odwołania podniósł, iż domaga się umorzenia niesłusznie naliczonych mu zaliczek alimentacyjnych, ponieważ alimenty uiszczane były na bieżąco. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył teść przepisów prawa, a następnie stwierdził, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, ponieważ nie wyjaśniono szeregu wątpliwości związanych z płaceniem alimentów przez stronę i kwoty jaką zobowiązany jest zwrócić. Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 42 ustawy o finansach publicznych i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił R. J. umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz małoletnich D. J., K. J. oraz D. J. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie omówił sytuację faktyczną w sprawie oraz dokonał analizy wpłat dokonywanych przez komornika na konto organu pierwszej instancji z tytułu ściąganych alimentów. Nadto organ ten dokonał analizy sytuacji dochodowej i osobistej strony, a następnie stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Zdaniem tego organu nie zachodzą także przesłanki umorzenia tych należności w oparciu o postanowienia ustawy o finansach publicznych. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniósł ponownie R. J., jednakże w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych wskazanego dokumentu nie ma, z tego też powodu Sąd nie może przedstawić argumentacji w nim zamieszczonej. Wskazany powyżej organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uwzględnił wniesione odwołanie i uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodny z postanowieniami art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności nie ustalono sytuacji osobistej i dochodowej strony. W następstwie powyższej decyzji organ pierwszej instancji przeprowadził kolejny raz postępowanie w sprawie, w ramach którego strona pismami z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. przedstawiła swój punkt widzenia na sprawę, nadto organ ten korzystając z pomocy prawnej zwrócił się do organu pomocy społecznej właściwego według miejsca zamieszkania strony o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji zgromadził informacje z wojskowego biura emerytalnego dotyczące wypłacanej stronie emerytury i dokonywanych z niej potrąceń. W następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 42 ustawy o finansach publicznych i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił R. J. umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz małoletnich D. J., K. J. oraz D. J. W uzasadnieniu decyzji wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, następnie organ ten dokonał analizy wpłat Komornika prowadzącego egzekucję świadczeń alimentacyjnych na rachunek MOPS w L. i ustalił, że łączna wysokość tych wpłat wyniosła [...] zł, a kwota zadłużenia wynosi [...]zł. W dalszej części uzasadnienia organ ten przedstawił treść art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz podjęte działania zmierzające do wyjaśnienia sytuacji osobistej i dochodowej strony, jak również dokonał analizy tejże sytuacji. Następnie organ ten przedstawia wykaz zadłużeń strony względem osób uprawnionych i wobec Funduszu Alimentacyjnego oraz MOPS w L. i doszedł do wniosku, że ewentualne umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej nie wpłynie na sytuację dochodową strony, albowiem w dalszym ciągu będą występowały zajęcia komornicze. W tej sytuacji umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych przyczyniłoby się do tego, że organ pierwszej instancji zaniechałby dochodzenia należności zarówno na rzecz gminy jak i budżetu państwa, a przecież jego obowiązkiem jest dbanie o środki publiczne. Nadto organ ten zaznaczył, że unormowania prawne nie obciążają strony dodatkowymi odsetkami, zatem zobowiązana jest zwrócić kwotę główną. W tym stanie prawnym i faktycznym organ ten postanowił odmówić umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Z decyzją tą nie zgodził się R. J., który wniósł ponownie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu tym wskazał, że w ramach postępowania dotyczącego przyznania zaliczki alimentacyjnej na rzecz małoletnich dzieci bez własnej winy nie brał udziału, ponieważ nikt nie poinformował go o prowadzeniu takiego postępowania. W dalszej części odwołania przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podejmowane działania w sprawie. Zwrócił uwagę na fakt, że egzekucja alimentów była prowadzona przez cały czas, a jedyne co można ewentualnie mu zarzucić to, iż nie pozwalała ona na zaspokojenie wszystkich zobowiązań alimentacyjnych. Egzekucja była przeprowadzana, ponieważ wojskowe biuro emerytalne z urzędu przekazywało odpowiednie środki na konto Komornika w L., a dokładna dokumentacja została dołączona do akt sprawy. W tej sytuacji odwołujący się zakwestionował prawo B. J. do otrzymywania zaliczki alimentacyjnej, a następnie przybliżył własną sytuację dochodową i majątkową i doszedł do przekonania, że w jego przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia spowodowanego wypłacaniem zaliczki alimentacyjnej. Kolejną kwestią, którą podniósł odwołujący się to wysokość zadłużenia, które ma spłacać, otóż jego zdaniem organ pierwszej instancji w sposób pobieżny dokonał obliczeń tej wysokości i nie uwzględnił wszystkich potrąceń, jakich dokonało wojskowe biuro emerytalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżyło stan normatywny w sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy sytuacji osobistej i dochodowej strony i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że sytuacja dłużnika alimentacyjnego nie uzasadnia umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. W końcowej części organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji tym razem zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, a organ wyższego stopnia podziela zajęte stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł R. J. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji. W szczególności skarżący zwrócił uwagę na fakt, że nigdy nie uchylał się od obowiązku alimentacyjnego, a alimenty były potrącane przez wojskowe biuro emerytalne, które przekazywało je bezpośrednio do Komornika w L., o przyznaniu B. J. zaliczki alimentacyjnej nic nie wiedział i nie uczestniczył w tym postępowaniu. W dalszej części przedstawił działania podejmowane przez organy administracji w ramach kolejnych decyzji i podniósł, że jego zdaniem organy administracji nie wyjaśniły wysokości przyznanych zaliczek oraz potrąceń, jakie dokonało wojskowe biuro emerytalne. Zaakcentował, iż jego sytuacja dochodowa jest zła, a z obecną żoną ma rozdzielność majątkową i zobowiązany jest płacić alimenty na wspólne dziecko, ponieważ z posiadanych dochodów nie był w stanie zaspokajać potrzeb nowej rodziny. Przeprowadzony został wywiad środowiskowy, jednakże on nie otrzymał odpisu tego wywiadu i z tego powodu nie jest w stanie odnieść się do treści w nim zamieszczonych. W konkluzji skargi wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, ponieważ jego sytuacja materialna nie została przedstawiona i zanalizowana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przypomnieć podstawowe reguły obowiązujące w ramach postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej prowadzący postępowanie podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a po myśli art. 77 § 1 tego Kodeksu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wszelkie uchybienia w tym zakresie wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi powyżej przedstawione. Dodatkowo należy dostrzec, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a zatem organ wyższego stopnia jest organem rozstrzygającym w sposób merytoryczny w sprawie, a tym samym organ ten w ramach prowadzonego przez siebie postępowania nie może ograniczać się jedynie do roli podmiotu kontrolującego działalność organu pierwszej instancji. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji organu wyższego stopnia nie może ograniczać się do przyjęcia ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, lecz winno zawierać własny tok myślowy, w którym organ ten przychyla się do stanowiska przyjętego przez organ pierwszej instancji względnie koryguje je albo też nie podziela go w całości. Wskazane uchybienie także wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Przypomnienie tych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego ma duże znaczenie w rozpatrywanej sprawie, ponieważ analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że organy administracji podjęły rozstrzygnięcie nie wyjaśniając wszystkich istotnych elementów tego postępowania i to takich, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie zadłużenia powstałego z tytułu wypłacenia zaliczek alimentacyjnych na rzecz małoletnich: D. J., K. J. i D. J. w kwocie [...]zł. Wskazany organ odmówił umorzenia tego zadłużenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Analogiczne rozstrzygnięcie zapadło w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania. W drugiej decyzji uwzględniającej wniesione odwołanie organ wyższego stopnia nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego ustalenie sytuacji dochodowej i osobistej strony. W następstwie przeprowadzenia tego postępowania z wykorzystaniem w ramach prawa pomocy ośrodka pomocy społecznej właściwego według miejsca zamieszkania skarżącego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz uprawnionych małoletnich. Zaskarżoną decyzją organ wyższego stopnia utrzymał w mocy tę decyzję i podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że organ pierwszej instancji dopiero w ramach trzeciego prowadzonego przez siebie postępowania podjął działania zmierzające do wyjaśnienia sytuacji osobistej i dochodowej skarżącego, a oznacza to, że wcześniejsze rozstrzygnięcia podejmowane były bez należytego jej wyjaśnienia i w zasadzie można powiedzieć, że w sposób autorytatywny. Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ pierwszej instancji nie uniknął uchybienia polegającego na nie wyjaśnieniu istotnej w sprawie okoliczności. O ile kwestia wysokości wypłat z tytułu przyznanej zaliczki alimentacyjnej nie wzbudza w sprawie kontrowersji, ponieważ świadczenie to wypłacane było od [...]r. do [...]r., a zatem przez okres 9 miesięcy, o tyle organy administracji obu instancji nie zadały sobie trudu wyjaśnienia ile środków skarżącego zostało przekazanych na konto komornika z tytułu prowadzonej egzekucji zasądzonych alimentów. Jak bowiem wynika z dokumentu przedstawionego przez skarżącego i znajdującego się w aktach administracyjnych, wystawionego przez Wojskowe Biuro Emerytalne w K., ze świadczenia emerytalnego skarżącego potrącana była kwota wpierw [...]zł, a następnie [...]zł, co oznacza, że we wskazanym okresie na kontro komornika powinna wpłynąć kwota ponad [...]zł, w sytuacji, kiedy zaliczka alimentacyjna została wypłacona w kwocie około [...]zł. W uzasadnieniu organu pierwszej instancji znajduje się informacja, że na konto organu pierwszej instancji komornik Sądu Rejonowego w L. prowadzący egzekucję świadczeń alimentacyjnych dokonał wpłat w [...]r. w łącznej kwocie [...]zł. Z powyższego zestawienia wynika, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kluczowego elementu w sprawie, a mianowicie, jakie kwoty wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego komornik przekazywał na konto organu administracji, jak również tego, czy komornik ten przekazywał takie kwoty po zaprzestaniu wypłaty zaliczki alimentacyjnej. W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie powinny opierać się jedynie na tym, co komornik prowadzący postępowanie egzekucyjne przekazał na specjalne konto organu pierwszej instancji, ale zwrócić się do niego o udzielenie wyjaśnień w tym zakresie, albowiem mogła wystąpić sytuacja, że osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej równolegle otrzymywały zaliczkę i alimenty, a to oznaczałoby, że dłużnik alimentacyjny zobowiązany byłby do podwójnego płacenia, a taka sytuacja pozostawałaby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa. Nadto stosownie do postanowień art. 46 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) organ właściwy wierzyciela z dniem wejścia w życie tej ustawy dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanymi przez komornika, za ten okres alimentami i w przypadku nadpłaty wypłaconych świadczeń żąda jej zwrotu. Organ pierwszej instancji nie dokonał zestawienia kwoty wyegzekwowanych należności przez komornika z wypłaconą zaliczką alimentacyjną, a organ wyższego stopnia nie dostrzegł możliwości wystąpienia wskazanej sytuacji. Przywołany powyżej przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji potwierdza jedynie istnienie po stronie organu właściwego wierzyciela wskazanego powyżej obowiązku. Powyższe uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Już wcześniej Sąd zaakcentował, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a uzasadnienie decyzji organu wyższego stopnia winno zawierać analizę stanu faktycznego i normatywnego występującego w sprawie i nie powinno ograniczać się jedynie do kontroli prawidłowości działania organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadza się do dwóch elementów, po pierwsze do przedstawienia przebiegu postępowania, a po drugie do zamieszczenia stwierdzenia, że ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Oznacza to, że organ odwoławczy nie przeprowadził własnej analizy stanu normatywnego i faktycznego w sprawie a jedynie ograniczył się do kontroli działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji. Taka treść uzasadnienia organu odwoławczego nie odpowiada postanowieniom art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i narusza także zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 tego Kodeksu. Uchybienie to wyczerpuje przesłankę przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz brzmieniem przepisów prawa podejmie stosowną decyzję administracyjną. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.