IV SA/Gl 435/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów uchyla zaskarżoną decyzję oraz określa, że nie może być ona wykonana. Wnioskiem z dnia [...] r. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności kilku decyzji Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K., a wśród nich decyzji nr [...] Nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej koordynacji rozkładu jazdy firmie "A" z siedzibą w M. na linii komunikacyjnej [...] – [...]. W uzasadnieniu tego wniosku przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r. uwzględniający jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podjętą w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, wskazał, ze zostały wyczerpane tym samym przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Komunikacyjny Związek Komunalny [...] z dnia [...] r. Nr [...] nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. nr [...] w przedmiocie omowy koordynacji rozkładu jazdy. W uzasadnieniu podniósł, że wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] r. Komunikacyjny Związek Komunalny [...] odmówił firmie "A" skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej [...] - [...]. Według oświadczenia organu decyzja ta stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło jego twierdzeń o braku w ówczesnym stanie prawnym podstaw do odmowy koordynacji rozkładu jazdy, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne zostały przez przewoźnika spełnione. Według organu administracji jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. Zgodnie z ówczesnymi przepisami zadanie w zakresie koordynacji rozkładów jazdy należało do zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzgodnienia rozkładów jazdy z tymi organami spoczywał także na przewoźnikach. W związku z wykonywaniem przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego czynności koordynacyjnych rozkłady jazdy, organ właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej był powołany do uzgodnienia rozkładów jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie, a to w konsekwencji prowadziło do niezbędności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ administracji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1991/03 w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, że spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Jednakże według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żaden z przedstawionych przez wnioskodawcę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji Prezydenta Miasta M. i Prezydenta Miasta S., zaś zaakceptowanie tych rozkładów jazdy zwiększałoby obciążenie przystanków komunikacyjnych, co w efekcie "mogłoby" spowodować zagrożenie w ruchu drogowym. W zaistniałej więc sytuacji, zdaniem organu, brak było przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odwołując się do przesłanek rażącego naruszenia prawa przyjmowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie takie przesłanki nie występują. Pismem z dnia [...] r. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymując wszystkie wcześniej zgłaszane zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją Nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ przywołało analogiczną argumentację jak w swoim pierwszym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu odpowiadając na zarzut braku właściwości organu wydającego decyzję o odmowie koordynacji rozkładu jazdy Kolegium powołało się na Statut Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] (dokładnie na podstawie § 19 ust. 2 oraz § 29 ust. 1), które uzasadniały właściwość wymienionego powyżej Związku w sprawach koordynacji rozkładów jazdy na terenie miast, które przystąpiły do Związku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. zaskarżył równocześnie kilka innych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w tym także wymienionej powyżej decyzji. W uzasadnieniu skargi kierując się treścią przywoływanego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r., który w jego ocenie zapadł w analogicznej sprawie, zarzucił organowi odwoławczemu błędne uznanie, iż organem właściwym w sprawie, czyli w zakresie koordynacji rozkładów jazdy, był Zarząd Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...]. Powtórzył także, że wobec spełnienia wszystkich formalnych przesłanek przewidzianych prawem, odmowa koordynacji rozkładu jazdy była bezpodstawna, a faktycznie jej powodem była chęć ograniczenia innych przewoźników na trasach obsługiwanych przez Komunikacyjny Związek Komunalny [...]. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ ponownie odniósł się do meritum sprawy w przedmiocie odmowy koordynacji rozkładu jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podał to skarżący w swojej skardze. Należy przypomnieć organowi administracji podejmującemu oba rozstrzygnięcia w sprawie, że prowadził postępowanie w ramach trybu nadzwyczajnego zmierzającego do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...] r., Nr [...], która wobec nie wniesienia od niej odwołania stała się decyzją ostateczną. To, iż postępowanie prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego nie oznacza, że organ administracji je prowadzący jest zwolniony od przestrzegania podstawowych reguł i zasad. Także w jego ramach podjęcie decyzji jest możliwe dopiero po wypełnieniu wymogów wynikających z postanowień art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Nadto stosownie do postanowień art. 107 § 3 tego Kodeksu uzasadnienie decyzji powinno zawierać w części dotyczącej uzasadnienia prawnego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, a w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przeprowadzało żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, albowiem nie zgromadziło żadnych innych dokumentów poza tymi, które zostały mu przekazane w ramach pierwszego postępowania i pozostały w gestii tego organu. Nadto organ prowadzący to nadzwyczajne postępowanie nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia zarzutów skarżącego względem kwestionowanej decyzji. Ograniczenie się do rozpatrywania ogólnych sformułowań i zarzutów podnoszonych przez stronę jest właśnie przejawem nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracji winien wspólnie ze stroną dokonać konkretyzacji zarzutów kierowanych pod adresem tej konkretnej decyzji z dnia [...] r. Zatem zarzut naruszenia postanowień art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie stanowiącym podstawę dla organu administracji do podjęcia rozstrzygnięcia. Jednakże, w ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie bardziej istotne jest naruszenie przez Kolegium postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że uzasadnienia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zawierając mocno zbieżną treść, nie odpowiadają wymogom prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł, że decyzja Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...] r. jest wydana z takimi uchybieniami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. Do zadań organu administracji prowadzącego takie nadzwyczajne postępowanie należało zatem wyjaśnienie wszelkich motywów, którymi kieruje się skarżący podnoszący taki zarzut. Z wniosku skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wynika, że głównym motywem była treść wyroku tutejszego Sądu uwzględniająca skargę na decyzję tegoż Kolegium w analogicznej sprawie. Zestawienie zarzutów kierowanych pod adresem decyzji kwestionowanej, z treścią tej decyzji i przywołanego we wniosku wyroku tutejszego Sądu winno skłonić organ administracji do wyjaśnienia z udziałem strony na ile podnoszone zarzuty znajdują umocowanie w materiale dowodowym oraz czy dają one podstawę do uwzględnienia żądania skierowanego przez skarżącego do organu administracji. Organ nie podjął jednak żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. Ważną rzeczą jest to, że w uzasadnieniach obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. brak jest jakiegokolwiek odwołania się do kontrolowanej decyzji oraz zamieszczonych w niej ustaleń i rozważań. Brak jest w tych uzasadnieniach analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podnoszonych przez skarżącego w stosunku do decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo uzasadnienia obu decyzji Kolegium pozwalają uznać, że organ administracji sporządzając je, dopuścił się naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Podniesione okoliczności wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które mając na uwadze ustalenia zawarte w niniejszym wyroku winno przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne zgodnie z podanymi wskazaniami jak również przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie podjąć stosowną decyzję. Sąd po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wskazanej powyżej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję.