IV SA/Gl 438/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia [...] r. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...] r. Nr [...]. We wniosku tym podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. uwzględnił jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podjętą w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Komunikacyjny Związek Komunalny [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. Następnie wskazany organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Zarząd Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] odmówił firmie A skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej M.– B.– K.. Zdaniem organu decyzja ta stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło jego twierdzeń o braku w ówczesnym stanie prawnym podstaw do odmowy koordynacji rozkładu jazdy, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne zostały przez przewoźnika spełnione. Według organu administracji jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. Zgodnie z ówczesnymi przepisami zadanie w zakresie koordynacji rozkładów jazdy należało do zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzgodnienia rozkładów jazdy z tymi organami spoczywał także na przewoźnikach. W związku z wykonywaniem przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego czynności koordynacyjnych rozkłady jazdy, organ właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej był powołany do uzgodnienia rozkładów jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie, a to w konsekwencji prowadziło do niezbędności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ administracji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1991/03 w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, że spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Jednakże według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żaden z przedstawionych przez wnioskodawcę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji Prezydenta Miasta M., zaś zaakceptowanie tych rozkładów jazdy zwiększałoby obciążenie przystanków komunikacyjnych, co w efekcie "mogłoby" spowodować zagrożenie w ruchu drogowym. W tej sytuacji brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odwołał się do przesłanek rażącego naruszenia prawa przyjmowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie takie przesłanki nie występują. M. K. pismem z dnia [...] r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach wniosku podtrzymał wszystkie wcześniejsze zarzuty kierowane pod adresem decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Zaznaczył jednocześnie, że firma należąca do niego spełniła wszystkie prawem wymagane warunki formalne w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, a rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. W motywach uzasadnienia organ ten przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w pierwszym rozstrzygnięciu. Zbieżność obu uzasadnień jest tak duża, że w części merytorycznej różnią się jedynie pominięciem rozważań poświęconych rażącemu naruszeniu prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zamieszczono natomiast passus odnoszący się do właściwości KZK [...] do uzgadniania projektów rozkładów jazdy. Zdaniem organu podstawa prawna dla powołanego organu zamieszczona jest w postanowieniach § 19 ust. 2 Statutu KZK [...], a po myśli zaś § 29 ust. 1 Statutu przystąpienie gminy do Związku może nastąpić w wyniku przyjęcia przez nią statutu Związku, co oznacza, że organem właściwym we wskazanym zakresie był Komunikacyjny Związek Komunalny [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. K., który tym samym pismem procesowym zaskarżył równocześnie kilkanaście innych rozstrzygnięć wymienionego powyżej organu administracji. W motywach skargi skarżący odwołał się do postanowień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r., mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zapadła w analogicznej sprawie do tej, która jest przedmiotem tego postępowania. Kierując się treścią powoływanego wyroku skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., że błędnie przyjmuje, iż Zarząd KZK [...] jest organem właściwym w tego typu sprawach tj. w przedmiocie wydania decyzji o koordynacji rozkładów jazdy. Nadto podtrzymał, że wszystkie warunki formalne przewidziane przepisami prawa zostały przez niego jako przewoźnika spełnione i odmowa koordynacji rozkładu jazdy była bezpodstawna. Zakwestionował także twierdzenia SKO w K., że nie podejmował działań zmierzających do uzgodnienia rozkładów jazdy, ponieważ przeczy temu dokument, jakim jest wezwanie na rozprawę administracyjną w dniu [...] r. Podniósł również, że faktycznym powodem odmowy koordynacji rozkładu jazdy przez KZK [...] była w rzeczywistości chęć ograniczenia przewoźników na trasach obsługiwanych przez KZK [...], co w istocie rzeczy stanowiło formę ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz swoistym konfliktem interesów. Wskazał również, że sąd administracyjny w przywoływanym powyżej wyroku wytknął organom administracji uchybienia w wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz brak rozważań dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zlekceważyło w ramach prowadzonego postępowania zalecenia Sądu zamieszczone we wskazanym wyroku. W końcowej części skargi M. K. przywołał postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do zasad ogólnych tego aktu, a związanych z zasadą praworządności, prawdy obiektywnej i informacji, które jego zdaniem zostały przez wskazany organ naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez organ niewłaściwy wskazało, że nie jest on trafny, ponieważ właściwość Zarządu KZK [...] do wydania tej decyzji wynikała z postanowień § 19 ust. 2 Statutu Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według natomiast postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych powodów niż przywołała je strona skarżąca. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarżący jako podstawowy zarzut podniósł naruszenie przepisów dotyczących właściwości Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. do wydania kwestionowanej przez niego decyzji, jednakże zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut ten nie jest zasadny, jednakże w sprawie tej występują takie uchybienia, które uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszym rzędzie przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do postanowień art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza się nieważność decyzji, która jeszcze nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną formą weryfikacji decyzji administracyjnej, a zatem może być wykorzystane jedynie w stosunku do takich decyzji, które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze trybu zwykłego, w następstwie wniesionego odwołania. Pogląd ten znajduje umocowanie w literaturze przedmiotu, ponieważ niedopuszczalność przedmiotowa uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zachodzi, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy, co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego ( A. Matan. (w) G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. II Zakamycze 2005 r. s. 408). W analogiczny sposób widzi się to zagadnienie w orzecznictwie sądowym, czego przykładem niech będzie wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1384/05 (Lex 228267). Oznacza to, że organ administracji odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności w sytuacji, w której postępowanie to dotyczy decyzji uchylonej w ramach postępowania odwoławczego. Przedstawione powyżej rozważania mają kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdza się, że decyzja Zarządu KZK [...] z dnia [...] r. Nr [...] stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Jednakże w aktach tutejszego Sądu o sygn. akt IVSA/Gl 443/07 znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...], mocą , której uchylona została wskazana powyżej decyzja z dnia [...] r. Nr [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji SKO w K. z dnia [...] r. decyzja z dnia [...] r. wydana przez Zarząd KZK [...] nie stała się decyzją ostateczną, lecz została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w ramach normalnego postępowania instancyjnego. W świetle przedstawionej analizy stanu faktycznego w sprawie jak również stanu normatywnego obowiązującego w omawianym zakresie wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności przewidziana treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, obu decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., ponieważ organ ten wbrew postanowieniom art. 157 tego Kodeksu nie wydał decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz takie postępowanie prowadził, a w dalszej konsekwencji wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, czyli podjął rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o postanowienia art. 158 § 1 powoływanego Kodeksu. Na marginesie powyższych rozważań należy zwrócić uwagę na fakt, że niezależnie od wskazanego powyżej uchybienia skarga zasługiwała na uwzględnienie także z innych powodów. Otóż organ administracji prowadząc postępowanie administracyjne, a następnie podejmując stosowną decyzję obowiązany jest widzieć meritum sprawy, a uzasadnienie decyzji winno stosownie do postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierać w części dotyczącej uzasadnienia prawnego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, a w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., co prawda podjęte w odrębnych składach, jednakże zawierają mocno zbieżne uzasadnienia. Przy czym, gdyby uzasadnienia te odpowiadały wskazanym powyżej wymogom, należałoby uznać je za prawidłowe, jednakże uzasadnienia te nie odpowiadają wskazanym wymogom, a co więcej uzasadnienia te nie są na temat rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniach tych brak jest jakiegokolwiek odwołania się do kontrolowanej decyzji, jak również znajdują się w nim stwierdzenia, które nie są prawdziwe, to jeszcze mogą dodatkowo wprowadzać w błąd. Dotyczy to stwierdzenia o tym, że decyzja z dnia [...] r. stała się decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Nadto uzasadnienie obu decyzji pozwala uznać, że organ administracji sporządzając je, dopuścił się naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Podniesione okoliczności wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które mając na uwadze ustalenia zawarte w niniejszym wyroku winno zakończyć prowadzone postępowanie administracyjne zgodnie z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach postępowania nie orzekano, ponieważ skarżący w ramach prawa pomocy został zwolniony z ich uiszczania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. su.