IV SA/Gl 438/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta M., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147, art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania J.C. dodatku mieszkaniowego na okres od [...] do [...], zakończone ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...]. W jego uzasadnieniu podał, iż wyrokiem karnym J.C. został skazany za wyłudzenie dodatku mieszkaniowego, co uzasadnia wznowienie postępowania. J.C. zakwestionował podstawę wznowienia, dowodząc niespełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nadto podniósł zarzut przedawnienia roszczenia o zwrot dodatku. Prezydent M. decyzją z dnia [...], opartą o przepisy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uchylił własną decyzję z dnia [...], nr [...] i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od [...] do [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, iż przyznany na mocy decyzji dotychczasowej dodatek miał za podstawę nieprawdziwe oświadczenie wnioskodawcy o liczbie osób z nim zamieszkujących. W toku wznowionego postępowania ustalono, że J.C. w mieszkaniu, na które uzyskał przedmiotowe świadczenie, nie mieszkał, gdyż opiekując się swoją matką zamieszkiwał z nią w okolicach K. Natomiast mieszkanie w M. wynajął. Postępowanie karne prowadzone przeciwko J.C. zakończyło się prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] skazującym go za czyny z art. 286 § 1 w związku z art. 12 i z art. 233 § 1 i 6 w związku z art. 12 kodeksu karnego, dalej k.k. (w celu osiągnięcia korzyści majątkowej doprowadzenie do niekorzystnego rozporządzenia mieniem za pomocą składania niezgodnych z prawdą wniosków o dodatek oraz zeznanie nieprawdy w postępowaniu administracyjnym). W tych okolicznościach należało wznowić postępowanie i odmówić przyznania dodatku. W końcowym fragmencie motywów decyzji organ wskazał na brzmienie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z którego wynika obowiązek zwrotu przyznanego dodatku w podwójnej wysokości ([...] zł). W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia J.C. domagał się jego uchylenia, podnosząc, że już wcześniej zapadła decyzja orzekająca o zwrocie dodatku, lecz została ona uchylona, a postępowanie umorzone. Wystawiony przez Prezydenta Miasta M. tytuł wykonawczy na kwotę [...] zł spotkał się z zarzutami uznanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. za uzasadnione. Podkreślił, że sąd karny zobowiązał go do zapłaty kwoty [...] zł na rzecz Gminy M. tytułem naprawienia szkody, a powództwo adhezyjne tej Gminy zostało pozostawione bez rozpoznania. Sąd cywilny oddalił powództwo o zapłatę spornego dodatku prawomocnym wyrokiem. W jego ocenie zakwestionowana decyzja narusza zatem regułę powagi rzeczy osądzonej. Jednocześnie podtrzymał zarzut przedawnienia roszczenia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...], mocą której przyznano stronie dodatek mieszkaniowy, a nieznane organowi, który ją wydał. Wynikały one z powzięcia wiadomości o nieprawdziwej treści oświadczenia będącego podstawą przyznania tego dodatku w zakresie liczby osób mieszkających w lokalu. Bowiem wbrew treści tego oświadczenia ustalono, że w mieszkaniu tym nie zamieszkuje wnioskodawca, który przebywa w okolicach K., ani jego rodzina, a lokal wynajęto. Postępowanie karne potwierdziło winę odwołującego się i dowiodło składania niezgodnych z prawdą wniosków o dodatek oraz fałszywych oświadczeń o wysokości dochodów i co do ilości osób mieszkających w lokalu. Jednocześnie Sąd Rejonowy w M. w wyroku z dnia [...] skazującym go za te czyny zobowiązał J.C. do naprawienia szkody wyrządzonej tym działaniem. Decyzja o zwrocie dodatku z dnia [...] została uchylona przez Kolegium decyzją z [...], a postępowanie umorzone, gdyż o zwrocie dodatku nie orzeka się decyzyjnie. W ocenie tego organu zasadnie doszło do wznowienia postępowania, albowiem okoliczności sprawy wskazują na spełnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W szczególności wynika to z opisanego wyżej wyroku karnego. A skoro odwołującemu się za okres objęty decyzją dotychczasową dodatek nie przysługiwał, słusznie doszło do uchylenia tej decyzji i odmówienia przyznania dodatku. Zarzuty strony organ uznał za chybione, bowiem dotyczyły one innego postępowania i nie miały wpływu na treść decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmowie przyznania dodatku. W szczególności uprzednio zajmowano się kwestią zwrotu dodatku, jak też egzekucją tytułu wykonawczego, a w niniejszej sprawie chodzi o wyeliminowanie w trybie nadzwyczajnym wadliwej decyzji przyznającej dodatek. Nie ma więc mowy o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaczepiającej kilka decyzji wydanych w tym samym przedmiocie za różne okresy, jak stwierdził pełnomocnik skarżącego będący adwokatem, "orzekających zwrot niesłusznie pobranego przezeń dodatku mieszkaniowego za okres od [...] do [...] w podwójnej wysokości, tj. kwoty [...] zł", postulowano uchylenie tych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Jako naruszone przepisy wskazano ogólnie przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w tym art. 7 ust. 14 oraz art. 118 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg dotychczasowych postępowań w przedmiotowym zakresie, nadto wyeksponowano nielegalność żądania zwrotu dodatków w podwójnej wysokości. W szczególności wskazano, że w wyroku karnym z dnia [...] Sąd Rejonowy w M. zobowiązał skarżącego do naprawienia szkody w związku z niesłusznie wypłaconym dodatkiem, a powództwo adhezyjne Gminy M. pozostawił bez rozpoznania. Zatem w ocenie autorki skargi postępowanie wznowieniowe i wydana w nim decyzja naruszają powagę rzeczy osądzonej. W materii zwrotu dodatku mieszkaniowego zapadła nadto już decyzja i został wydany tytuł wykonawczy. Dlatego zaskarżoną decyzję uznano za sprzeczną z prawem. Tym bardziej, gdy organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji, po raz kolejny dowodząc, że zaskarżona decyzja orzekała o uchyleniu i na nowo o dodatku mieszkaniowym za okres od [...] do [...], nie zaś o zwrocie pobranego dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem jest oczywiście chybiona. Zarówno podniesione w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę przez Sąd z urzędu, okazały się nieuzasadnione. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że jedynie w przypadku stwierdzenia bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, iż jest ona zgodna z prawem, gdyż nie narusza ani przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim godzi się wyjaśnić autorce skargi, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż nie jest organem administracyjnym, a sądem, który prowadzi odrębne postępowanie nie będące kontynuacją postępowania administracyjnego. Nadto trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania, a więc w wyniku zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania przewidzianego dla usuwania z obrotu prawnego wadliwych decyzji ostatecznych. Dotyczy ona wyłącznie kwestii dodatku mieszkaniowego za okres objęty decyzją dotychczasową, którą jest decyzja z dnia [...], czyli dodatku przyznanego skarżącemu za okres od [...] do [...]. Jej rozstrzygnięcie nie dotyczy bezpośrednio zagadnienia wysokości tegoż dodatku, ani kwoty jaka ewentualnie winna być zwrócona gminie z tytułu niezasadnego jego przyznania. Jak to już zostało przesądzone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] umarzającą postępowanie pierwszej instancji ta kwestia nie może być rozstrzygana w decyzji administracyjnej. Przy czym art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymaga poprzedzenia takiego żądania wznowieniem postępowania w sprawie przyznania dodatku. Zatem niniejsze postępowanie w żadnej mierze nie narusza zakazu orzekania ponownego w tej samej sprawie. Nie ma też znaczenia dla niniejszej sprawy fakt wystawienia tytułu wykonawczego obejmującego pobrany dodatek w podwójnej wysokości, bo jest to kwestia istotna w postępowaniu egzekucyjnym. Podobnie zresztą jawi się to zagadnienie gdyby na nie spojrzeć jako następstwo kontrolowanej obecnie sprawy. Zatem to, czy kwota z tego tytułu (jako skutek zapadłych w wyniku wznowienia postępowania decyzji odmownych) będzie egzekwowana, czy też nie, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej obecnie decyzji. Wskazanie w jej motywach tej kwoty nie ma bezpośredniego związku z niniejszą sprawą, bo nie jest jej istotą wydobycie od skarżącego dodatku w podwójnej wysokości. Zaskarżona decyzja nie narusza też reguły powagi rzeczy osądzonej, nawet przy uwzględnieniu, że wcześniej doszło do wznowienia postępowania (p. postanowienie Prezydenta M. z [...]), bo nie dość, że nie określono wówczas konkretnych decyzji objętych nadzwyczajnym postępowaniem, to jeszcze, jak wynika z późniejszego toku postępowania, nie dotyczyło ono decyzji z [...], a więc decyzji objętej obecnym postępowaniem. Nie ma wreszcie znaczenia fakt, że sąd karny (Sąd Rejonowy w M. w wyroku z dnia [...]) pozostawił powództwo cywilne bez rozpoznania, bo po pierwsze inny jest zakres obu postępowań, po wtóre nastąpiło to z przyczyn formalnych, nadto skoro Sąd ten nie rozpoznał żądania merytorycznie niepodobna twierdzić, że wyrok ten stanowi przeszkodę dla załatwienia niniejszej sprawy w postaci res iudicata. Podobnie należy ocenić skutki wyroku Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] oddalającego powództwo Gminy M. przeciwko skarżącemu o zapłatę z powodu braku drogi sądowej. Chybiony jest również zarzut orzekania w niniejszej sprawie mimo jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyrokiem karnym, m.in. zobowiązującym skarżącego do naprawienia szkody. Po pierwsze różne są zakresy obu spraw, bo w niniejszej sprawie chodzi o byt decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy i uprawnienie do niego, zaś w sprawie karnej o ukaranie sprawcy przestępstwa i naprawienie szkody nim wyrządzonej polegającej na wypłacie nienależnego świadczenia. Po wtóre nałożenie obowiązku na oskarżonego naprawienia szkody jest ściśle związane z orzeczoną karą, a ma za swą podstawę art. 72 § 2 k.k. Przepis ten stanowi tzw. urealnienie zawieszenia wykonania orzeczonej kary pozbawienia wolności i generalnie stanowi środek prawnokarny – represyjny, a dopiero w drugiej kolejności kompensacyjny (p. też art. 46 k.k.), chociaż podlega egzekucji a trybie art. 25 kodeksu karnego wykonawczego. Niemniej jednak w razie zagrożenia podwójnego ściągnięcia tej samej kwoty skarżącemu pozostanie skorzystać ze środków przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzut przedawnienia roszczenia jest oczywiście chybiony, bo przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych przedawnienia nie przewidują, zaś zastosowanie instytucji właściwych dla prawa cywilnego w sprawach administracyjnych nie może nastąpić automatycznie. Nie stanowi o przedawnieniu przywołany przez skarżącego art. 7 ust. 14 ustawy o dodatkach mieszkaniowych regulujący obowiązek przechowywania dokumentów istotnych dla sprawy dodatku przez okres 3 lat. Przy czym, po raz kolejny należy przywołać kwestię przedmiotu niniejszej sprawy, którym nie jest zapłata. Co prawda organy istotnie zarzut przedawnienia pominęły, lecz uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bo jest on bezzasadny. W postępowaniu administracyjnym trafnie i jednoznacznie ustalono, że skarżący w celu uzyskania dodatku mieszkaniowego za okres objęty decyzją dotychczasową dopuścił się czynów stanowiących przestępstwa, zatem decyzja ta została wydana w wyniku przestępstwa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto skarżący wówczas posłużył się fałszywymi dowodami, co wypełnia podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Innym zagadnieniem jest, że czynami tymi wyczerpał też szczególną przesłankę z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a mianowicie podał nieprawdziwe dane w deklaracji i wniosku, w wyniku czego decyzją dotychczasową dodatek ten uzyskał. Okoliczności te zostały przesądzone wiążącym w innych postępowaniach prawomocnym wyrokiem karnym, co wynika z treści art. 76 k.p.a. Zatem zasadnie wszczęto i prowadzono postępowanie wznowieniowe, które – jak słusznie przyjęły organy – doprowadziło do konkluzji o wadliwości decyzji dotychczasowej, uzasadniającej jej uchylenie. To zaś zrodziło obowiązek rozstrzygnięcia sprawy na nowo. Co prawda organy nie wypowiedziały się jednoznacznie dlaczego skarżącemu nie służyło wówczas sporne świadczenie i nie ustaliły potrzebnych ku temu faktów, to jednak wynikają one wprost z zebranego materiału dowodowego. Podobnie rzecz się ma z brakiem powołania materialnoprawnej podstawy wydanych decyzji. Niewystarczające jest bowiem w tym zakresie wskazanie na art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jednoznacznie z materiału sprawy wynika, że skarżący w dacie składania wniosku o dodatek ([...]) nie mieszkał w tym lokalu, a nawet gdyby mieszkał sam (jego rodzina przebywała wówczas w innym miejscu), to nie mógł uzyskać dodatku z uwagi na powierzchnię mieszkania, która wynosi [...] m2 (k. 81 akt). Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że dodatek może być przyznany, gdy powierzchnia normatywna nie przekracza dla jednej osoby 35 m2. Wobec tego zasadnie doszło – po uchyleniu decyzji dotychczasowej – do odmowy przyznania dodatku. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.