IV SA/Gl 44/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B.U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta P.(dalej "organ pierwszej instancji") przyznał B. U. (dalej "strona" lub "skarżąca") dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2015 r. do 31 października 2015 r. w wysokości 380,15 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji – w związku z pismem zarządcy budynku z dnia 26 czerwca 2015 r. informującym, że strona posiada zaległości za okres od maja do czerwca 2015 r. w zakresie przypadającej na nią części wydatków na mieszkanie - wstrzymał stronie wypłatę dodatku mieszkaniowego począwszy od dnia 1 lipca 2015 r. do czasu uregulowania zaległości z tytułu opłat mieszkaniowych. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Strona dokonała w dniu 29 października 2015 r. wpłaty zaległej kwoty, o czym poinformowała organ oświadczeniem z dnia 4 listopada 2015 r. i zwróciła się o wypłatę wstrzymanego dodatku mieszkaniowego. Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. pismem z dnia 5 listopada 2015 r. nr [...] wyjaśnił stronie, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] przyznająca jej prawo do dodatku mieszkaniowego wygasła. Jednocześnie skarżąca została poinformowana, że wypłata dodatku mogłaby zostać wznowiona, jeżeli uregulowanie należności za zajmowany lokal mieszkalny nastąpiłoby do dnia 29 września 2015 r.; co nie miało miejsca w sprawie, gdyż wpłata została dokonana dopiero w dniu 29 października 2015 r. W dniu 13 listopada 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zażalenie strony na wyżej wskazane pismo z dnia 5 listopada 2015 r., w którym skarżąca akcentowała niekompetencję pracownika organu – który ją błędnie poinformował o dacie, do której może spłacić zaległości - wywołującą dla niej negatywne skutki prawne oraz swoją trudną sytuację życiową związaną z samotnym wychowywaniem niepełnosprawnego dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, gdyż zostało ono wniesione od pisma a nie od postanowienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i odwołał się do regulacji zawartej w art. 141 § 1 i art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie, tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "k.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie czy w ogóle dodatek mieszkaniowy powinien być wstrzymany, gdyż nie mogła "wnieść zażalenia" na tę decyzję; a nie otrzymała pisma, że decyzja wygasła - od którego mogłaby wnieść odwołanie. Podkreśliła wadliwość sformułowania decyzji, która wprowadza w błąd co do czasu, w którym możliwe jest uregulowanie zaległości w sposób gwarantujący zachowanie uprawnień. Skarżąca podkreśliła, że pracownik organu pierwszej instancji poinformował ją, że ma czas na uregulowanie zaległości do października 2015 r. i wniosła o przeprowadzenie dowodu z nagrania Jej rozmowy (która miała miejsce w lipcu 2015 r.) z tym pracownikiem w MOPR w P. Ponadto skarżąca zauważyła, że kwota nadpłaty którą otrzymała za centralne ogrzewanie powinna pokryć brakującą część czynszu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uzupełniająco podał, że na podstawie potwierdzenia odbioru stwierdził, iż skarżąca w dniu 4 lipca 2015 r. odebrała decyzję z dnia [...] r. wstrzymującą wypłatę dodatku mieszkaniowego, a z akt sprawy wynika, że nie wniosła odwołania od tej decyzji - która stała się ostateczna. W piśmie z dnia 13 lutego 2016 r. skarżąca kwestionowała podstawę wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego wskazując, że nie został spełniony ustawowy wymóg istnienia zaległości za pełne dwa miesiące. Tej samej kwestii zostało poświęcone pismo skarżącej z dnia 10 marca 2016 r., w którym odwołała się również do udzielonej jej na tę okoliczność odpowiedzi organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo z dnia 5 listopada 2015 r. wyjaśniające stronie, że decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego wygasła i uzasadniające powody, dla których do wygaśnięcia decyzji doszło. Organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalność ma charakter przedmiotowy, gdyż zażalenie zostało wniesione na pismo, a nie na postanowienie. Nie godzi się z tym strona skarżąca, której argumentacja koncentruje się wokół zasadności wstrzymania dodatku mieszkaniowego, w szczególności w kontekście posiadanej nadpłaty za media. Nadto skarżąca eksponowała wadliwość pouczenia o możliwości uchylenia się przed skutkiem w postaci utraty dodatku oraz okoliczność, iż nie mogła odwołać się od wygaśnięcia decyzji, gdyż nie otrzymała żadnego aktu stwierdzającego powyższe. Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony, natomiast w zakresie stanu prawnego wskazać trzeba na regulacje proceduralne zastosowane w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z tego przepisu wynika, że zażalenie można wnieść na zaskarżalne postanowienie, czyli postanowienie w stosunku do którego w kodeksie postępowania administracyjnego wyraźnie wskazano, że zażalenie na nie służy - a więc na ściśle określone rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 134 k.p.a. znajduje zastosowanie do zażaleń, gdyż kodeks nie zawiera odrębnej regulacji w przedmiocie badania wstępnego środka odwoławczego, odrębnej dla zażaleń. Pierwszy etap postępowania odwoławczego (zażaleniowego) przed organem odwoławczym to etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Ze względu na rezultat podjętych w nim czynności, kodeks różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania (zażalenia), nastąpi wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). Pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi natomiast automatycznie, bez potrzeby wydawania jakiegokolwiek aktu, prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy. Otwiera się jednocześnie drugi etap postępowania przed organem odwoławczym, obejmujący czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, który można nazwać postępowaniem rozpoznawczym. Na etapie badania wstępnego organ odwoławczy jest obowiązany zbadać dopuszczalność oraz terminowość odwołania (zażalenia). Przesłanki niedopuszczalności odwołania (zażalenia) mają charakter podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wśród podstawowych przyczyn niedopuszczalności natury przedmiotowej wymienia się: 1) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, 2) niezaskarżalność określonych rodzajów aktów prawnych (np. postanowienie jest niezaskarżalne, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie), 3) wyczerpanie środków zaskarżenia, 4) zaskarżenie pisma, które w sensie materialnym nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyr. NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, wyr. NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie może merytorycznie rozpatrzeć zażalenia strony, gdyż jest ono niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, ponieważ zostało wniesione na pismo informacyjne, a nie na zaskarżalne postanowienie. Sąd ten pogląd podziela, jeszcze raz podkreślając, że organ odwoławczy nie ma żadnej możliwości postąpienia inaczej niż wydanie postanowienia opartego na podstawie art. 134 k.p.a., jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie jednej z przesłanek tamujących możliwość przejścia do fazy rozpoznawczej postępowania. Organ nie może postąpić inaczej, kierując się względami słuszności czy sprawiedliwości. Został bowiem przez ustawodawcę związany obowiązkiem wydania postanowienia kończącego postępowanie ze względów formalnych; nie pozostawiono mu żadnego uznania w tym zakresie. Działanie organu odwoławczego ma więc w tej sprawie charakter legalny, ponieważ pismo, na które skarżąca się żaliła nie jest postanowieniem (w tym miejscu trzeba dodać, że nie jest również decyzją). Ma charakter wyłącznie informacyjny, wyjaśnia stronie powody, dla których nie otrzymuje ona dodatku mieszkaniowego; niczego nie rozstrzyga. Zgodnie z obowiązującymi przepisami na pismo zażalenie (ani odwołanie) nie służy. Organ nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych; tym samym zaskarżone postanowienie Kolegium zasługuje na pozostawienie go w obrocie prawnym. Sąd wskazuje, że w przypadku wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), dalej "ustawa", jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania tej decyzji - decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Dzieje się tak z mocy prawa. Organ nie jest uprawniony do wydawania w tym zakresie jakichkolwiek decyzji. Skutek wygaśnięcia decyzji powstaje ex lege. Dlatego organ pierwszej instancji nie wydał żadnej decyzji, ani innego aktu – od którego skarżąca mogłaby się odwołać – bo takiej decyzji (lub innego zaskarżalnego aktu) wydać nie mógł. Nie jest decyzją czy postanowieniem pismo informacyjne z dnia 5 listopada 2015 r. Dlatego zażalenie na to pismo – z wyjaśnionych wyżej powodów proceduralnych - nie mogło zostać rozpatrzone; organ odwoławczy był obowiązany stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Zaprezentowany wywód jednoznacznie wskazuje, dlaczego skarga strony nie mogła odnieść skutku i musiała zostać oddalona. Jednocześnie wyjaśnić trzeba skarżącej, że Sąd działa w granicach danej sprawy i w niniejszym postępowaniu był obowiązany ocenić legalność działania organu odwoławczego w sprawie zainicjowanej zażaleniem skarżącej, co niniejszym uczynił. W granicach sprawy nie pozostają natomiast podnoszone przez skarżącą kwestie związane z oceną, czy doszło do wygaśnięcia decyzji z dnia [...]r. Nadto wskazać trzeba, że Sąd co do zasady nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego; w wyjątkowych przypadkach (art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a.) może przeprowadzić dowód uzupełniający – ale wyłącznie dowód z dokumentów, a nie dowód z przesłuchania świadka czy zapisów monitoringu. Powyższe nie oznacza jednak, że strona nie ma żadnych możliwości obrony swoich praw. Wskazać bowiem trzeba, że do sądu administracyjnego może zostać także wniesiona skarga na bezczynność organu w zakresie żądanej przez skarżącą czynności wypłaty dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy skarżąca pozostaje w przekonaniu, że do wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy nie doszło i organ miał obowiązek go wypłacać – a tego nie czyni. Natomiast podnoszone przez skarżącą zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ pierwszej instancji (w tym jego pracowników) mogą być przedmiotem skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. kierowanej do Rady Miasta P.. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.