IV SA/Gl 441/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia [...] M. K. działając jako były wspólnik firmy A wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. między innymi o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] Nr [...]. We wniosku tym podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. uwzględnił jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy podjętą w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Województwa Ś. w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. Następnie wskazany organ decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Zarząd Województwa Ś. odmówił firmie A skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej: J.-M. Zdaniem organu decyzja ta stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło jego twierdzeń o braku w ówczesnym stanie prawnym podstaw do odmowy koordynacji rozkładu jazdy, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne zostały przez przewoźnika spełnione. Według organu administracji jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. Zgodnie z ówczesnymi przepisami zadanie w zakresie koordynacji rozkładów jazdy należało do zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzgodnienia rozkładów jazdy z tymi organami spoczywał także na przewoźnikach. W związku z wykonywaniem przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego czynności koordynacyjnych organ właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej był powołany do uzgodnienia rozkładów jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie, a to w konsekwencji prowadziło do niezbędności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ administracji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt. 4 II SA/Ka 1991/03 w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, że spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Jednakże według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żaden z przedstawionych przez wnioskodawcę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji Prezydentów Miast M. i K., zaś zaakceptowanie tych rozkładów jazdy zwiększałoby obciążenie przystanków komunikacyjnych, co w efekcie "mogłoby" spowodować zagrożenie w ruchu drogowym. W tej sytuacji brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odwołał się do przesłanek rażącego naruszenia prawa przyjmowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie takie przesłanki nie występują. M. K. pismem z dnia [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach wniosku podtrzymał wszystkie wcześniejsze zarzuty kierowane wobec kwestionowanej decyzji. Zaznaczył jednocześnie, że firma należąca do niego spełniła wszystkie prawem wymagane warunki formalne w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, a rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W motywach uzasadnienia organ ten przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uprzednim rozstrzygnięciu. Zbieżność obu uzasadnień jest tak duża, że w części merytorycznej różnią się one jedynie pominięciem rozważań poświęconych rażącemu naruszeniu prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo zamieszczono jedynie passus odnoszący się do właściwości KZK [...] do uzgadniania projektów rozkładów jazdy. Zdaniem organu podstawa prawna dla powołanego organu zamieszczona jest w postanowieniach § 19 ust. 2 Statutu KZK [...], a po myśli zaś § 29 ust. 1 Statutu przystąpienie gminy do Związku może nastąpić w wyniku przyjęcia przez nią statutu Związku, co oznacza, że organem właściwym we wskazanym zakresie był Komunikacyjny Związek Komunalny [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. K., który tym samym pismem procesowym zaskarżył równocześnie kilkanaście innych rozstrzygnięć wymienionego powyżej organu administracji. W motywach skargi skarżący, odwołując się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r., zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. błędne przyjęcie, iż Zarząd KZK [...] jest organem właściwym w sprawach koordynacji rozkładów jazdy. Nadto podniósł, że wszystkie warunki formalne przewidziane przepisami prawa zostały przez niego jako przewoźnika spełnione i odmowa koordynacji rozkładu jazdy była bezpodstawna. Zdaniem skarżącego odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez KZK [...] i Zarząd Województwa Ś. mimo prawomocnego wyroku w analogicznej sprawie i nie zastosowanie się do zaleceń Sądu przeczy zasadom praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Ponadto z pisma Kolegium z dnia [...] nadesłanego do niniejszej sprawy wynika, że decyzja Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem, po myśli powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże wyłącznie z przyczyn, które zostały dostrzeżone przez Sąd w ramach działania z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prowadziło postępowanie w ramach trybu nadzwyczajnego określonego w art. 156 i nast. k.p.a., a zatem trybu zmierzającego do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zakresem tego postępowania objęte mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Przepis art. 156 k.p.a. nie głosi bowiem wyraźnie, że stanowi podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznych. Definicję decyzji ostatecznej zawiera art. 16 § 1 k.p.a. Stosownie do treści wskazanego przepisu decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten jednocześnie ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Przyjdzie stwierdzić, iż przymiot ostateczności decyzji administracyjnych mogą spełniać zarówno decyzje drugiej instancji, wydane w wyniku złożonego odwołania i decyzje pierwszej instancji, od których nie złożono w terminie odwołania, bądź od których, z mocy przepisów prawa, odwołanie nie przysługuje. Jeżeli zatem postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności w jednym z trybów nadzwyczajnych, może dotyczyć wyłącznie decyzji organu odwoławczego. Natomiast organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego w trybie art 156 k.p.a. jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważność decyzji organu I instancji jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1790/99 publik. ONSA 2002/1/39). W rozpoznawanej sprawie Kolegium, w związku z wnioskiem strony, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] Nr [...], którą organ odmówił firmie A skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej: J.-M. Jednakże organ nadzoru nie wziął pod uwagę, że w sprawie będącej przedmiotem tej decyzji, w wyniku wniesionego odwołania, została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...] Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe oznacza, że decyzje wydane w związku z wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana w wyniku wniesionego odwołania, są wadliwe. Jeżeli bowiem postępowanie administracyjne zostało zakończone w wyniku rozpoznania odwołania wydaniem decyzji, którą utrzymano decyzję organu I instancji w mocy, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji organu odwoławczego, jako decyzji ostatecznej. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została utrzymana w mocy na skutek rozpoznania odwołania w toku zwyczajnego postępowania instancyjnego, stanowi podstawę do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Wskazać przy tym przyjdzie, iż we wniosku z dnia [...] strona zawarła również sformułowanie, iż poza wskazanymi w nim decyzjami Zarządu Województwa Ś. wniosek ten dotyczy również decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. "dotyczących w/wym. decyzji w odwołaniu". Powyższe nakazywało organowi zbadanie czy od decyzji Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] strona skutecznie wniosła odwołanie i czy w sprawie była wydana decyzja przez organ II instancji, a następnie dokładne ustalenie woli strony postępowania. Każde pismo strony powinno być bowiem należycie wyjaśnione i ocenione, co nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., ale także wynikający z art 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Na marginesie już tylko należy zauważyć, co Sąd stwierdził z urzędu, iż jak wynika z akt sądowych o sygn. IV SA/GL 439/07, Kolegium, na wniosek strony, prowadziło również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji ostatecznej z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] objętej postępowaniem nadzorczym w przedmiotowej sprawie. Sytuacja ta oznacza, że Kolegium prowadziło dwa odrębne postępowania, a tym samym dwukrotnie orzekało w przedmiocie stwierdzenia nieważności w tej samej sprawie w oparciu o takie same przesłanki. Powyższe wady zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej przesądzają, że obydwa wskazane rozstrzygnięcia nie mogą się ostać ze względu na uchybienia uzasadniające stwierdzenie ich nieważności. Decyzja nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] została bowiem wydana bez podstawy prawnej (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) - gdyż nie było podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została załatwiona decyzją odwoławczą, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję nadzorczą w mocy wydana została z rażącym naruszeniem prawa ( w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), gdyż utrzymała w mocy nieważną decyzję. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.