IV SA/Gl 441/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej postanawia: odrzucić skargę. M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...]r. Nr [...], utrzymującą w mocy opinię służbową wydaną przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., reprezentowany przez adwokata J.K., wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, iż stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym nie podlegają właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie przytoczono stanowisko orzecznictwa, że okresowe opinie służbowe funkcjonariuszy Policji czy funkcjonariuszy celnych nie są decyzjami administracyjnymi nie mają także charakteru czynności administracyjnoprawnych, lecz służbowych (postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1994 r. sygn. akt II SAB 8/94, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skrócie: P.p.s.a, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymująca w mocy opinię służbową M.C. będącej funkcjonariuszem Straży Pożarnej Dokonanie zatem oceny tej decyzji, zwłaszcza w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, uprawnia do wskazania, że nie należy ona do form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. poddanych kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) strażacy podlegają okresowemu opiniowaniu służbowemu. Strażak, który nie zgadza się z treścią wydanej opinii służbowej, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. W myśl art. 36a ust. 7 cytowanej ustawy przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową lub też uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka (art. 36a ust. 8 wskazanej ustawy). Szczegółowe warunki i tryb opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności częstotliwość wydawania opinii służbowych, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu oraz sposoby zapoznawania z nimi strażaków oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006r. w sprawie opiniowania służbowego strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 80, poz. 562 ze zm.). Wskazać przy tym przyjdzie, że regulacje w przedmiocie opiniowania służbowego strażaków nie zawierają żadnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw, by czynności związane z opiniowaniem służbowym uznawać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści wskazanych wyżej przepisów wydawana przez przełożonego opinia służbowa strażaka podlega kontroli przełożonego służbowego wyższego stopnia. Organ nie wydaje w tej sprawie decyzji lecz opinię, która jest ostateczna i podlega włączeniu do akt. Żaden przepis nie zawiera uregulowania o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. W świetle wskazanych uregulowań prawnych należy stwierdzić, że opinia jest sporządzana na potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona na celu ocenę wykonywania przez strażaka obowiązków służbowych i stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. Omawiana opinia ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez strażaka dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to za stanowiskiem, że opiniowanie jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Opinia stanowi akt wewnętrzny, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu (w stosunku do podlegającego funkcjonariusza). Opinia służbowa funkcjonariusza nie może zatem być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej uchwałach wskazał, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Sąd wyjaśnił, że pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Opinia służbowa nie jest dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Sprawa opiniowania służbowego nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stanu wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Charakter rozstrzygnięcia w sprawie opinii służbowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwala także na jego zakwalifikowanie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie działania muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Wprawdzie wskazane powyżej uchwały są wiążące jedynie w sprawach, w których przedstawiono składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne, co wynika z treści art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a., jednakże w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdują one także zastosowanie w sprawach dotyczących opiniowania służbowego funkcjonariuszy Straży Pożarnej, ze względu na analogiczne uregulowania w tym zakresie a wyrażone w nich twierdzenia są w pełni podzielane przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Reasumując stwierdzić należy, iż kwestionowana przez skarżącą opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz aktem wydawanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zatem bez względu na formę, w jakiej zapadło rozstrzygnięcie dotyczące wydanej opinii służbowej, droga postępowania sądowoadministracyjnego dla kontroli tego rozstrzygnięcia jest wyłączona a zatem skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia