IV SA/Gl 441/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. orzeczono w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] r. przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprawnionej N.B. i odmówiono przyznania uprawnionej N.B. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 01 października 2014 r. do 30 września 2015 r., powołując się na art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.2 pkt 2, pkt 3, pkt 10 i 11, art.12 ust.1 i 2, art.25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odwołaniu od tej decyzji I.B. podnosiła, iż nie zgadza się z tą decyzją i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazywała, że nie miała świadomości, że zawieszenie postępowania przed Sądem Rejonowym jest tożsame z zawieszeniem zabezpieczenia obowiązku alimentacyjnego. Nadmieniła, iż w 2012 r. złożyła dokumentację u Komornika Sądowego i to on wydał zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji i prowadził egzekucję. Ponadto opisała swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną, stwierdzając, że nie będzie w stanie zwrócić pobranych świadczeń w kwocie 3.600,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 oraz art.145 § 1 pkt 5 i art.151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.2 pkt 2, pkt 3, pkt 10 i 11, art.9 ust.1, ust.2, ust.7, art.10 ust.1, art.12 ust.1 i 2, art.18 ust.1 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169) orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art.9 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy się uczy w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Osobą uprawnioną do świadczeń jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art.2 pkt. 11). Bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, za bezskuteczną uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: 1. braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, 2. braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą (art.2 pkt.2). Organ odwoławczy zaznaczył, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 15 ust.1. ). Prawo do świadczeń ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu (art. 18 ust.1). Dalej Kolegium wskazało iż decyzją z dnia [...] r. przyznano N.B. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 01 października 2014 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 400,00 zł. Na mocy postanowienia z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w C. Wydział I Cywilny udzielił powódce I.B. zabezpieczenia - na czas trwania procesu - przez zobowiązanie pozwanego K.B. do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej N.B. w kwocie 400,00 zł miesięcznie. W związku z zaświadczeniami Komornika Sadowego z 2014 r. stwierdzającymi bezskuteczność egzekucji, organ I instancji przyznał wnioskowane świadczenia na ww. okres. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w C. I Wydział Cywilny, Sekcja do Rozpoznawania Spraw o Rozwód i Separację na mocy art. 428 § 2 k.p.c. umorzył postępowanie w sprawie o separację z powództwa I.B., albowiem żadna ze stron nie zgłosiła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w ciągu 1 roku od daty zawieszenia postępowania w dniu [...] r. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji w dniu [...] r. powziął wiadomość o ww. postanowieniu Sądu o umorzeniu postępowania w sprawie o separację. Sama strona powyższego faktu nie zgłosiła w organie I instancji. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej: N.B. Organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 744 § 1 k.p.c, zabezpieczenie upada m.in. w razie umorzenia postępowania o rozwód czy separację, a zatem świadczenia z funduszu alimentacyjnego N.B. nie przysługiwały od miesiąca października 2014 r., a wznowienie postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] r. przyznającą wnioskowane świadczenia z funduszu oraz odmowa ich przyznania N.B. na okres świadczeniowy 2014/2015 r., w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. było uzasadnione. Kolegium wyjaśniło, że wznowienie postępowania polega na przeprowadzeniu ponownego postępowania i wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie, w której zapadła już decyzja ostateczna, jeśli postępowanie w którym została ona wydana było dotknięte kwalifikowaną wadliwością proceduralną. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych z powodu wad postępowania administracyjnego, a nie samej decyzji. Postępowanie administracyjne może być wznowione, jeśli było obarczone jedną z wad wymienionych w art.145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie jeżeli: 1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art.24,25 i 27, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art.100 § 2), 8. decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony (art.147). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art.149 § 1). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych art.149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1). Kolegium zaznaczyło, że wyszły zatem na jaw nowe okoliczności w sprawie, które istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. przyznającej powyższe świadczenia, ale były one nieznane organowi I instancji. Stąd też, organ ten prawidłowo wznowił postępowanie w tej sprawie i stosownie do art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał stosowną decyzję w tej sprawie. Kolegium podkreśliło, że decyzja wydana w oparciu o art.151 § 1 pkt.2 k.p.a. nie może ograniczać się tylko do uchylenia dotychczasowej decyzji. Przepis ten przewiduje bowiem dwa sposoby zakończenia wznowionego postępowania. A mianowicie w razie braku podstaw z art.145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji, a gdy podstawy te są, uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Wynika z tego, że wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o uchyleniu swojej decyzji ostatecznej oraz orzekł o istocie sprawy, jak stanowi to art.151 § 1 pkt.2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 lub art.145a k.p.a. i wydaje nową decyzję o istocie sprawy. Natomiast podjęcie na podstawie wskazanego przepisu art.151 § 1 pkt.2 kpa decyzji, w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka o istocie prawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (wyrok NSA z dnia 22.03.2000 r. sygn. akt SA/Gd 1196/98, LEX nr 44234). W opinii Kolegium, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji dowiódł w wiarygodny sposób, iż w chwili wydawania pierwotnej decyzji przyznającej stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, strona nie posiadała uprawnienia do otrzymania powyższego świadczenia, gdyż w związku z umorzeniem przez Sąd postępowania o separację z powództwa I.B., upadło również zabezpieczenie, które udzielone było na czas trwania procesu, a zatem nastąpiła również utrata statusu dłużnika alimentacyjnego przez K.B. Z tym też momentem dziecko – N.B. straciła status osoby uprawnionej do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, status ten może posiadać uprawniony do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego, pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Skoro zależność uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ściśle i obiektywnie powiązana z osobą dłużnika alimentacyjnego, to zarazem obiektywny jest brak podstawy prawnej do świadczenia alimentacyjnego w sytuacji utraty przez ojca dziecka statusu dłużnika alimentacyjnego. Kolegium podkreśliło, iż nie ma znaczenia, że I.B. jak twierdzi nie miała świadomości, twierdzi, że nie było to jej celowe działanie lecz brak wiedzy prawniczej oraz nierzetelne prowadzenie postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego. Wskazało nadto, że zarówno w decyzji z dnia [...] r. przyznającej świadczenia, jak i we wniosku o świadczenia strona była pouczona o obowiązku niezwłocznego informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z art. 19 ust.1 ustawy. Jednocześnie, Kolegium nadmieniło, iż okoliczności na które powołuje się strona w odwołaniu mogą stanowić podstawę do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, w przypadku gdyby organ I instancji wydał decyzję ustalającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W zaskarżonej obecnie decyzji organ I instancji nie orzekał bowiem o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń i zwrocie tych świadczeń, a jedynie uchylił decyzję przyznającą świadczenia i odmówił przyznania świadczeń na okres 2014/2015. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca N.B. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego I.B. nie wskazując naruszenia konkretnych przepisów prawa wnosiła o umorzenie sprawy. Uzasadniając skargę podnosiła, że nie ma żadnych możliwości zwrotu alimentów z takich dochodów jakie posiada. Podkreśliła, iż w obecnej chwili znajduje się w ciężkiej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej P.p.s.a. - (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga musiała odnieść skutek. Skarga zasługuje bowiem na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Na podstawie art. 145 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie - niezgodności z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] Nr [...] mocą której Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. orzekającą w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu Nr [...] z dnia [...] r. przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprawnionej N.B. i odmawiajacą przyznania uprawnionej N.B. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 01 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Stan faktyczny sprawy – wyżej już opisany - ustalony przez organy i aprobowany przez skarżącego, nie budzi większych wątpliwości. W dacie wydania decyzji z dnia [...] r. Nr [...] przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz N.B. za okres od 01 października 2014 r. do 30 września 2015 r. nie były zasądzone alimenty jak również nie istniało zabezpieczenie roszczeń alimentacyjnych. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt. 11 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej u.p.o.u.a.), świadczenie takie może uzyskać osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, w razie gdy egzekucja okazała się bezskuteczna. Natomiast wiadomość o tej okoliczności organ I instancji uzyskał dopiero w dniu [...] r., kiedy to powziął wiadomość, że prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...] umorzono postępowanie w sprawie o separację. Konsekwencją powyższego orzeczenia było to, że tym samym utraciło moc obowiązującą zapadłe w tej samej sprawie postanowienie o zabezpieczeniu alimentów. Zgodnie bowiem z art. 744 § 1 k.p.c., zabezpieczenie upada m.in. w razie umorzenia postępowania o rozwód czy separację, a zatem świadczenia z funduszu alimentacyjnego N.B. nie przysługiwały od miesiąca października 2014 r. Po uzyskaniu wskazanej wyżej informacji organ I instancji wznowił postępowanie ze względu na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Uznał bowiem, iż wyszła na jaw nieznana mu istotna dla sprawy nowa okoliczność, istniejąca w dniu wydania decyzji. Pogląd ten podzielił organ odwoławczy, W ocenie Sądu potraktowanie wskazanej wyżej okoliczności jako przesłanki wznowienia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego budzi zasadniczą wątpliwość. W istocie rzeczy N.B. nie mogła uzyskać prawa do świadczeń alimentacyjnych ze względu na, to że w świetle art. 2 pkt. 11 ustawy w dacie wydania decyzji przyznającej jej świadczenie nie była osobą uprawnioną do alimentów wobec braku stosownego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Nie ma przy tym znaczenia to, że w postępowaniu prowadzącym do przyznania jej decyzją z dnia [...] r. organ I instancji uzyskał zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. z dnia [...] r. o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych zabezpieczonych postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...], a to z uwagi na treść wspomnianego już wyżej art. 743 § 1 k.p.c. Niespełnienie jednej z przesłanek uzyskania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w dacie wydania decyzji uprawniającej stanowi nową istotną dla sprawy okoliczność, ale jednocześnie powoduje, iż decyzja z dnia [...] r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc ma ona znamiona decyzji obarczonej ciężką wadą materialnoprawną stanowiącą podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe "wyprzedza" postępowanie wznowieniowe w tym znaczeniu, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki, która może jednocześnie być uznana za okoliczność uzasadniającą zastosowanie jednego i drugiego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, pierwszeństwo ma tryb nieważnościowy. Stwierdzenie nieważności nosi bowiem znamiona aktu deklaratoryjnego, który w sposób prawnie wiążący uznaje nieważność decyzji od momentu jej podjęcia (działa wstecz), podczas gdy uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania działa jedynie na przyszłość. W konkluzji przyjdzie zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wobec potraktowania okoliczności w postaci braku prawa stosownych uprawnień do świadczeń alimentacyjnych w dacie podejmowania decyzji przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.), podczas gdy wyczerpuje ona znamiona rażącego naruszenia stanowiącego przesłankę nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). W dalszym postępowaniu organy będą związane wyrażona wyżej oceną prawną oraz wskazówkami co dalszego postępowania stosownie do art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.