IV SA/Gl 442/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. IV SA/Gl 442/07 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] r. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...]r. Nr [...]odmawiającej firmie "A" skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej: [...] - [...]. We wniosku tym podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. uwzględnił jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podjętą w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. [...], wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. Następnie wskazany organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji nr [...] Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komunikacyjny Związek Komunalny [...] odmówił firmie "A" skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej: [...] - [...]. Zdaniem organu decyzja ta stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło jego twierdzeń o braku w ówczesnym stanie prawnym podstaw do odmowy koordynacji rozkładu jazdy, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne zostały przez przewoźnika spełnione. Według organu administracji jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy, uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. Zgodnie z ówczesnymi przepisami zadanie w zakresie koordynacji rozkładów jazdy należało do zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzgadniania rozkładów jazdy z tymi organami spoczywał także na przewoźnikach. W związku z wykonywaniem przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego czynności koordynujących rozkłady jazdy, organ właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej był powołany do uzgadniania rozkładów jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie, a to w konsekwencji prowadziło do niezbędności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ administracji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt. 4 II SA/Ka 1991/03 w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, że spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Jednakże według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żaden z przedstawionych przez wnioskodawcę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji Prezydenta Miasta M., zaś zaakceptowanie tych rozkładów jazdy zwiększałoby obciążenie przystanków komunikacyjnych, co w efekcie mogłoby spowodować zagrożenie w ruchu drogowym. W tej sytuacji brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odwołał się do przesłanek rażącego naruszenia prawa przyjmowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie takie przesłanki nie występują. M. K. pismem z dnia [...]r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach wniosku podtrzymał wszystkie wcześniejsze zarzuty kierowane pod adresem kwestionowanej decyzji. Zaznaczył jednocześnie, że firma należąca do niego spełniła wszystkie prawem wymagane warunki formalne w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, a rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. W motywach uzasadnienia organ ten przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w pierwszym rozstrzygnięciu. Zbieżność obu uzasadnień jest tak duża, że w części merytorycznej różnią się one jedynie pominięciem rozważań poświęconych rażącemu naruszeniu prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo zamieszczono jedynie stwierdzenia odnoszące się do właściwości KZK [...] do uzgadniania projektów rozkładów jazdy. Zdaniem organu podstawa prawna dla powołanego organu zamieszczona jest w postanowieniach § 19 ust. 2 Statutu KZK [...], a po myśli zaś § 29 ust. 1 Statutu przystąpienie gminy do Związku może nastąpić w wyniku przyjęcia przez nią statutu Związku, co oznacza, że organem właściwym we wskazanym zakresie był Komunikacyjny Związek Komunalny [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. K., który tym samym pismem procesowym zaskarżył równocześnie kilkanaście innych rozstrzygnięć wymienionego powyżej organu administracji. W motywach skargi skarżący odwołał się do postanowień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r., mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana w analogicznej sprawie do tej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Kierując się treścią powoływanego wyroku skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., że błędnie przyjmuje, iż Zarząd KZK [...] jest organem właściwym w tego typu sprawach tj. w przedmiocie wydania decyzji o koordynacji rozkładów jazdy. Nadto podtrzymał, że wszystkie warunki formalne przewidziane przepisami prawa zostały przez niego jako przewoźnika spełnione i odmowa koordynacji rozkładu jazdy była bezpodstawna. Zakwestionował także twierdzenia SKO w K., że nie podejmował działań zmierzających do uzgodnienia rozkładów jazdy, ponieważ przeczą temu dokumenty, w tym wezwanie na rozprawę administracyjną w dniu [...] r. Podniósł również, że faktycznym powodem odmowy koordynacji rozkładu jazdy przez KZK [...] była w rzeczywistości chęć ograniczenia przewoźników na trasach obsługiwanych przez KZK [...], co w istocie rzeczy stanowiło formę ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz swoistym konfliktem interesów. Wskazał również, że sąd administracyjny w przywoływanym powyżej wyroku wytknął organom administracji uchybienia w wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz brak rozważań dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zlekceważyło, w ramach prowadzonego postępowania, zalecenia Sądu zamieszczone we wskazanym wyroku. W końcowej części skargi M. K. przywołał postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do zasad ogólnych tego aktu, a związanych z zasadą praworządności, prawdy obiektywnej i informacji, które jego zdaniem zostały przez wskazany organ naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez organ niewłaściwy wskazało, że nie jest on trafny, ponieważ właściwość Zarządu KZK [...] do wydania tej decyzji wynikała z postanowień § 19 ust. 2 Statutu Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy, sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Na wstępie przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podał to skarżący w swojej skardze. Należy przypomnieć organowi administracji podejmującemu oba rozstrzygnięcia w sprawie, że prowadził postępowanie w ramach trybu nadzwyczajnego, zmierzającego do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. z dnia [...] r. Nr [...]odmawiającej firmie "A" skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej: [...] - [...]. To, iż postępowanie prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego nie oznacza, że organ administracji je prowadzący jest zwolniony od przestrzegania podstawowych reguł i zasad. Podjęcie decyzji jest możliwe dopiero po wypełnieniu wymogów wynikających z postanowień art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Nadto stosownie do postanowień art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać w części dotyczącej uzasadnienia prawnego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, a w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przeprowadziło w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, albowiem nie zgromadziło żadnych innych dokumentów poza kopią decyzji Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] z dnia [...] r. Nr [...]. W szczególności w przedłożonych przez organ administracji aktach, brak jest dokumentacji dotyczącej postępowania prowadzonego przez Zarząd Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...], która stanowiła podstawę podjęcia przez niego decyzji z dnia [...]r. Nadto organ prowadzący to nadzwyczajne postępowanie nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia zarzutów skarżącego względem tej konkretnej decyzji. Ograniczenie się do rozpatrywania ogólnych sformułowań i zarzutów podnoszonych przez stronę, jest przejawem niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracji winien wspólnie ze stroną dokonać konkretyzacji zarzutów kierowanych pod adresem tej konkretnej decyzji z dnia [...]r. Zatem zarzut naruszenia postanowień art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, stanowiącym podstawę dla organu administracji do podjęcia rozstrzygnięcia. Jednakże, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, bardziej istotne jest naruszenie przez SKO w K. postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., co prawda zostały podjęte w odrębnych składach, jednakże zawierają mocno zbieżną treść. Przy czym, gdyby uzasadnienia te odpowiadały wymogom przewidzianym w przywołanych przepisach, należałoby uznać je za prawidłowe, jednakże uzasadnienia te nie odpowiadają tym wymogom, a co więcej uzasadnienia te nie są na temat konkretnej rozpatrywanej sprawy. Uzasadnienie decyzji winno ściśle wiązać się z przedmiotem prowadzonego postępowania. W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł, że decyzja Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...]z dnia [...] r. Nr [...] została wydana z takimi uchybieniami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. Do zadań organu administracji prowadzącego takie nadzwyczajne postępowanie należy wyjaśnienie wszelkich motywów, którymi kieruje się skarżący podnoszący taki zarzut. Z wniosku skierowanego do SKO w K. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wynika, że głównym motywem była treść wyroku tutejszego Sądu, uwzględniającego skargę na decyzję tegoż Kolegium. Zestawienie zarzutów kierowanych pod adresem decyzji Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] z dnia [...] r. Nr [...] z treścią tej decyzji i przywołanego wyroku tutejszego Sądu winno skłonić organ administracji do wyjaśnienia z udziałem strony, na ile podnoszone zarzuty znajdują umocowanie w materiale dowodowym oraz czy dają one podstawę do uwzględnienia żądania skierowanego przez skarżącego do organu administracji. Organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. Ważną rzeczą jest to, że w uzasadnieniach obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. brak jest jakiegokolwiek odwołania się do kontrolowanej decyzji oraz zamieszczonych w niej ustaleń i rozważań. Brak jest w tych uzasadnieniach analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podnoszonych przez skarżącego w kontekście decyzji z dnia [...] r. Nadto uzasadnienia obu decyzji pozwalają uznać, że organ administracji sporządzając je, dopuścił się naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Podniesione okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi, wyczerpują bowiem znamiona naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przewidzianego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które jest obowiązane przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne, zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym uzasadnieniu, jak również z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie podjąć stosowną decyzję. Sąd po myśli art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.