IV SA/Gl 444/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...]. M. K wnioskiem z dnia [...] r., złożonym w dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., domagał się stwierdzenia nieważności wymienionych w tym wniosku decyzji Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K., bowiem jego zdaniem decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów prawa nie stanowił podstawy do odmowy koordynacji rozkładu jazdy. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy, która utrzymała w mocy decyzję Nr [...] Zarządu Województwa Ś. Nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą Spółce A z siedzibą w M. wnioskowanej koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej L.-K. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji powołał się na okoliczność, iż decyzja z dnia [...] r. Nr [...] wydana została na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601) i § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933) i stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczył, iż po myśli art. 2 ust. 3 i 4 w związku z art. 11 ust. 3 pkt 1 Prawa przewozowego, prowadzenie koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi należy do zarządów jednostek samorządu terytorialnego tj. gminy, powiatu i województwa, które zobowiązane są do zorganizowania koordynacji rozkładów jazdy na swoim obszarze oraz do ich uzgodnienia w przypadku, gdy linia komunikacyjna przebiega poza ich obszarem, a jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę - przewoźnika uzgodnionego projektu rozkładu jazdy. Dodatkowo przepis § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. z 2000 r., Nr 82, poz. 933), wydanego na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 Prawa przewozowego, umożliwiał dokonywanie zmian w rozkładach jazdy w transporcie samochodowym, jednakże po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację rozkładów jazdy. Zatem treścią stanowiska zajętego przez właściwy organ administracji w następstwie wniosku o zmianę rozkładu jazdy w transporcie drogowym jest rozstrzygnięcie w sposób władczy i jednostronny o istocie sprawy przez uzgodnienie bądź odmowę uzgodnienia zmiany w rozkładzie jazdy. Stanowisko takie podziela uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. OPK 8/2001 ONSA 2001/4, poz. 157). Jednocześnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r. o sygn. akt 1991/03 wyrażony został pogląd, że tylko spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie żaden z przedstawionych przez wnioskującą firmę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji koordynatora rozkładu jazdy dla miasta K. i M., bowiem prowadziłaby ona do zwiększenia obciążenia przystanków komunikacyjnych, co w efekcie "mogłoby spowodować zagrożenie w ruchu drogowym (np. brak płynności ruchu, niebezpieczeństwo dla osób korzystających z przystanków)". W tej sytuacji brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż prawidłowo zastosowano w niej właściwe przepisy prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. M. K. podniósł, że Komunikacyjny Związek Komunalny [...] w K. jako organ niewłaściwy wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r. o sygn. akt 1991/03. Zaznaczył również, że wszystkie warunki formalne do uzyskania wnioskowanego rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej L.-K. zostały spełnione przez Spółkę A w M. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu powołało się na obowiązujące przepisy przytoczone w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i konieczny warunek jakim jest akceptacja rozkładów jazdy przez Prezydenta Miasta M. i Prezydenta Miasta K.. Zaznaczyło, iż zarzut o braku właściwości Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. w zakresie uzgadniania projektów rozkładów jazdy, czy też udzielenia zezwoleń na prowadzenie działalności przewozowej nie jest uzasadniony, co wynika z § 19 ust. 2 i § 29 ust. 1 Statutu KZK [...]. Powołane zapisy stanowią, że przystąpienie gminy do Związku może nastąpić w wyniku przyjęcia przez nią statutu tego Związku. Zatem skoro Miasta M. i K. przystąpiły do tego Związku, to organem właściwym do koordynacji rozkładów jazdy na terenie tych miast był Komunikacyjny Związek Komunalny [...] w K. i brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r. o sygn. akt 1991/03 uznał, że ten wyrok został wydany w podobnej sprawie, jak obecnie rozpatrywana i dlatego organ odwoławczy był zobowiązany do wydania decyzji uwzględniającej wskazania zawarte w powołanym wyroku. Zdaniem skarżącego niekonsekwencja w działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza zasadę praworządności i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...] r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i oparło się na argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania mogących wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), albo ujawnienia przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Nadto, na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Poddawszy takiej właśnie kontroli wydane w sprawie decyzje, Sąd z urzędu doszedł do przekonania, że muszą być one wyeliminowane z obrotu prawnego, bowiem zapadły z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., powodującą ich nieważność. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją postępowanie administracyjne wszczęte zostało, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., na wniosek skarżącego z dnia [...] r., jako postępowanie którego celem była weryfikacja, pod kątem przesłanek nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), ostatecznej decyzji tego samego organu administracji z dnia [...] r. Nr [...]. Sąd nie podziela tego poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (zaakceptowanego jak się wydaje także przez skarżącego) co do tego, że w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] r. dotyczył decyzji tego Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy, która utrzymała w mocy decyzję Nr [...] Zarządu Województwa Ś. Nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą Spółce A z siedzibą w M. koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej L.-K. Dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustalenie nie wynika z treści wniosku skarżącego z dnia [...] r., bowiem nie wskazano w nim żadnej z wymienionych wyżej decyzji. Zauważyć przyjdzie, że pod datą tego wniosku umieszczono między innymi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...], lecz charakter pisma tego wpisu w oczywisty sposób różni się od charakteru pisma, w którym sporządzono wniosek. Prowadzi to do konkluzji, iż numer tej decyzji dopisano inną ręką – na pewno nie skarżącego. Zatem powołane rozstrzygnięcie z dnia [...] r. Nr [...] nie było objęte żądaniem stwierdzenia nieważności. W zaistniałej sytuacji błędnie wszczęto i to na wniosek, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] w oparciu o postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. Zauważyć przyjdzie, że przedmiotowe postępowanie to forma nadzoru mająca na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Nadto, jest postępowaniem szczególnym odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Postępowanie nieważnościowe zgodnie z przepisem art. 157 § 2 K.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 § 1 K.p.a. Rozwiązanie przyjęte w tym ostatnim przepisie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania na żądanie strony, ale wyznacza granice zasady skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić zgodnie z treścią stosunku materialnoprawnego i w zakresie objętym wnioskiem. Tak więc prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie zgodnie ze złożonym wnioskiem. Obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ związany jest tym żądaniem. Zatem, w przypadku braku wyszczególnienia we wniosku skarżącego z dnia [...] r. decyzji, której ma dotyczyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności do wszczęcia tego postępowania na wniosek nie powinno dojść. Dodatkowo organ administracyjny nie uczynił tego z urzędu. Tym samym zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., jak i w konsekwencji wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje były wadliwe. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest objęta wnioskiem, jak również jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jednocześnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają formy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zwłaszcza na wniosek), której nie można wyprowadzić z przepisów regulujących wszczęcie postępowania głównego (art. 61 K.p.a.), jak i przepisów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 K.p.a.). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisy tego Kodeksu nie regulują formy wszczęcia postępowania. Forma wszczęcia postępowania może być wprowadzona tylko jeżeli tak stanowi przepis szczególny. Takiego przepisu szczególnego brak w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek strony. Zatem rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. będzie stwierdzenie nieważności postanowienia tego Kolegium z dnia [...] r. Nr [...], które jako niezaskarżalne nie zostało objęte rozstrzygnięciem Sądu i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...] r. Nr [...], Zdaniem Sądu w sytuacji, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło z obrazą art. 61 § 1 w związku z art. 157 § 2 i 3 K.p.a. Natomiast utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy powoduje, iż decyzję organu drugiej instancji również należy uznać za wadliwą w świetle art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., który nie daje podstaw do jej utrzymania. Przedstawione powyżej okoliczności sprawy wskazują na istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem organy administracyjne w ogóle nie badały treści wniosku skarżącego i objęły postępowaniem decyzję, która nie została wskazana przez skarżącego. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy te naruszyły również przepisy art. 9 i 61 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W tych warunkach Sąd nie ma podstaw do rozstrzygania merytorycznie sprawy i kontroli wywodów dotyczących oceny, czy wystąpiły w sprawie wady z art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym nie będzie odnosił się także do zgłoszonych przesłanek nieważnościowych zawartych we wniosku skarżącego z dnia [...]., odwołaniu, jak i w skardze oraz dokonywał analizy w tym zakresie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Sąd w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzał merytorycznej oceny wydanych w niej decyzji i nie odniósł się do zarzutów skargi tylko uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na zwolnienie skarżącego od ich ponoszenia.