IV SA/Gl 444/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej – pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu M. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty [...], działając na podstawie art. 104, art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362) i § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzin zastępczych z dnia 18 października 2004r. (Dz. U. Nr 233 poz. 2344) zobowiązano J.G. do ponoszenia częściowej opłaty za pobyt jego córki w rodzinie zastępczej w kwocie [...] zł począwszy od dnia [...] do [...]. Z uzasadnienia opisanej decyzji wynikało, iż biologiczna matka dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej nie żyje, co uzasadniało zastosowanie § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzin zastępczych i obciążenie J.G. obowiązkiem odpłatności do wysokości połowy kwoty miesięcznej pomocy udzielanej na dziecko przebywające w rodzinie zastępczej, czyli kwoty [...] zł. Powołano się również na uregulowania wynikające z uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...]. Jej § 4 stanowił, iż wysokość opłaty rodziców biologicznych za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie może być wyższa niż różnica między osiąganym dochodem, a kryterium ustawowym osób zobowiązanych, a § 3 ust. 2 określał, iż w przypadku, gdy dochód strony mieści się w przedziale 151-200% kryterium dochodowego wysokość opłaty wynosi 15% wysokości pomocy udzielanej miesięcznie na dziecko przebywające w rodzinie zastępczej. § 3 ust. 1 pkt b przywoływanej uchwały wskazywał natomiast, iż niepełnosprawność strony może stanowić podstawę do częściowego zwolnienia zainteresowanego z ponoszenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Ustalono, iż dochód J.G. mieści się w przedziale 151-200% kryterium dochodowego, wysokość opłaty wynosić przeto powinna 15% wysokości wypłacanej co miesiąc pomocy pieniężnej na dziecko strony przebywające w rodzinie zastępczej, co stanowi kwotę [...] zł miesięcznie. Zauważono jednocześnie, iż u strony występuje niepełnosprawność, która stanowi podstawę do częściowego zwolnienia z ponoszenia opłaty. W wyniku wniesienia przez J.G. odwołania od opisanej decyzji, w którym wyraził swoje zdziwienie ze względu na wyznaczenie mu obowiązku ponoszenia opłaty w wysokości wyższej, mimo, iż dochód jego rodziny w roku 2011 jest niższy niż w roku 2010, kiedy to jego obowiązek określony był na poziomie kwoty [...] zł, sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołano się na treść art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzin zastępczych z dnia 18 października 2004r. (Dz. U. Nr 233 poz. 2344). Przywołano także treść § 3 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Mając na względzie treść przytoczonych przepisów oraz stan faktyczny sprawy, a więc wysokość dochodu rodziny odwołującego wynoszący kwotę [...] zł miesięcznie organ odwoławczy wskazał, iż odpłatność ponoszona przez stronę powinna wynosić kwotę [...] zł, a nie, jak ustalone zostało w zaskarżonej decyzji, [...] zł. Uznano jednocześnie, iż decyzja ustalająca wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej ma charakter decyzji uznaniowej, co łączy się z obowiązkiem organu wnikliwego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności i ich uzasadnienia w wydanej decyzji. Spostrzeżono, iż w aktach sprawy brak jest danych na temat wieku dziecka, jego zdrowia, co uniemożliwia dokonanie korekty wysokości opłaty na poziomie organu odwoławczego. W zależności od wieku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej i jego stanu zdrowia kształtowana jest bowiem wysokość comiesięcznej pomocy na częściowe pokrycie jego kosztów utrzymania. W konsekwencji organ uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co jest objęte dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.G. opisał sytuację finansową swojej rodziny, wskazując na trudności zdrowotne jego konkubiny i wynikające z tego faktu dodatkowe, wysokie wydatki. Zwrócił się o ponowne rozpoznanie jego sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie. Przyznało, iż pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem zachodzi sprzeczność, która jest wynikiem pomyłkowego zapisu. Decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, a nie utrzymana w mocy. Orzeczono w niej błędnie, co do wysokości odpłatności ponoszonej przez skarżącego, jednakże nie zachodziły podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy na poziomie organu odwoławczego. Zwrócono także uwagę na argumenty podniesione w skardze, które nie pozwoliły uwzględnić skargi w całości przy zastosowaniu uprawnień organów odwoławczych do autokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie zauważyć przyjdzie, iż sądy administracyjne powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez wykonywanie kontroli nad działalnością organów administracji (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Oznacza to, iż nie mają one kompetencji do przyznawania uprawnień lub obciążania obowiązkami stron postępowania administracyjnego, występujących ze skargą na wydane w tych sprawach decyzje, a jedynie kontrolują te decyzje, co do ich zgodności z prawem. W inicjującej postępowanie sądowadministracyjne skardze nie wywiedziono, z jakich względów zaskarżona decyzja miałaby naruszać prawo, a skarżący powoływał się wyłącznie na zdarzenia natury faktycznej, które miały miejsce po jej wydaniu. Zwrócić zatem trzeba uwagę, iż sądy administracyjne nie przeprowadzają samodzielnego postępowania dowodowego, a jedynie badają, czy ustalenia, co do faktów poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji, poczynione przez organ, odpowiadają prawu i czy materiał faktyczny został zgromadzony zgodnie z przepisami. Istotne jest jednak, iż sądy administracyjne nie są związane ani zarzutami, ani też wnioskami wniesionej skargi i mogą dokonywać samodzielnej kontroli zaskarżonego aktu, o czym stanowi art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53 poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a. Dokonując zatem z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż należało skargę uwzględnić. Zarówno zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawny, jako naruszające prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a także prawo materialne. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zastosowanej w niej regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a wskazać trzeba, iż nie odpowiada ona obowiązującemu w chwili jej wydania prawu. Rozstrzygnięcie to powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji uchybiającej wymogom procedury administracyjnej, z naruszeniem prawa materialnego. Organ nie tylko nieprawidłowo, z punktu widzenia matematyki, obliczył wysokość opłaty na pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ale także pominął przy załatwianiu sprawy istotne regulacje zawarte w prawie materialnym, jakie powinny znaleźć zastosowanie przy obliczaniu tej opłaty. W konsekwencji nie wyjaśniono w sposób wymagany sprawy i rozstrzygnięto na podstawie niepełnego stanu faktycznego. Kwestia wadliwości decyzji organu I instancji, jak wynika ze stanowiska Kolegium przedstawionego w odpowiedzi na skargę, nie budzi wątpliwości. Błąd matematyczny, jaki został popełniony przez organ I instancji, prowadzący do zawyżenia o 100% opłaty nałożonej na skarżącego jest oczywisty. Opłata ta, jako 15 % kwoty [...] zł, co stanowi połowę wysokości opłaty udzielanej na dziecko w rodzinie zastępczej, nie może bowiem wynosić, jak obliczył organ kwoty [...] zł. Kwestia ta wymagała tylko korekty w postaci prawidłowego obliczenia, bez jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane byłoby do załatwienia sprawy w ramach posiadanych uprawnień i zbędne byłoby nakazywanie rozpoznania sprawy ponownie przez organ I instancji. Sprawa jednak, (co słusznie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostającym w rażącej rozbieżności z jej osnową), wymagała szerszych, niż dotychczas poczyniono, ustaleń. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji instytucja odpłatności rodziców biologicznych za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, uregulowana została w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzin zastępczych z dnia 18 października 2004r. (Dz. U. Nr 233 poz. 2344). Po myśli art. 79 ust. 1 tej ustawy opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w jej art. 78 ust. 5, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. Kwestię uregulowania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat ustawodawca powierzył radom gmin (w art. 79 ust. 6 w/w ustawy). Jednocześnie też, właściwemu w tych sprawach organowi, jakim jest starosta, nakazał przy ustalaniu opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnienie ich sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej, zezwalając na częściowe albo całkowicie zwolnienie lub odstąpienie od ustalenia opłaty, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny ( art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej). Starosta został zatem upoważniony do wydawania decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty oraz do częściowego, jak i całkowitego zwalniania z nich. Upoważnienie rady powiatu zamieszczone w art. 79 ust.6 ustawy o pomocy społecznej jest natomiast niezależne od uprawnień starosty określonych w ust. 5. Rada powiatu konkretyzuje jedynie przesłanki korzystania przez starostę z przyznanej mu w komentowanym artykule władzy dyskrecjonalnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie po pierwsze, iż rozstrzygnięcie organu I instancji oparto wyłącznie na jednej z przesłanek, o których mowa w uchwale Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Została wzięta pod uwagę jedynie wysokość dochodu rodziny skarżącego, zezwalająca na obniżenie nakładanej na niego opłaty do wysokości jej 15%. Pomimo, iż ustalony stan faktyczny sprawy nakazywał rozważenie wysokości opłaty w aspekcie sytuacji zdrowotnej (niepełnosprawność), do czego zobowiązywał § 3 ust. 1 pkt b w/w uchwały, organ pominął tę kwestię, potwierdzając wyłącznie występowanie u strony niepełnosprawności i nie wyciągając z tego odpowiednich wniosków. Po drugie, w świetle przytoczonych zapisów ustawowych, decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej winna być rezultatem analizy wszystkich uwarunkowań - okoliczności faktycznych i prawnych składających się na sytuację rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Nie może stanowić prostego wyniku wyliczenia matematycznego, gdyż stanowiłaby w ten sposób zaprzeczenie woli ustawodawcy nakazującego uwzględniać "sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową". (por. Komentarz do art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej I. Sierpowska, ABC, 2009, wyd. II). Pominięcie, przy wydawaniu decyzji o opłacie z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, uregulowania zawartego w art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej stanowi naruszenie prawa materialnego. Podzielić trzeba pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zapis "starosta może zwolnić" występujący w art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej. Z tych przyczyn, przed załatwieniem sprawy w tym przedmiocie, wymagane jest wszechstronne zbadanie sytuacji nie tylko finansowej ale zdrowotnej i rodzinnej strony zobowiązanej, a w następstwie tego staranne wyjaśnienie, jaki wpływ na rozstrzygnięcie odniosły ustalone, istotne dla załatwienia sprawy, fakty. Poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje obu instancji uchybiają powyższym wskazaniom. Organ I instancji, jak wcześniej zauważa się, rozpoznał sprawę wyłącznie jednoaspektowo, oceniając wpływ dochodu rodziny skarżącego na wysokość wymierzanej odpłatności. Organ odwoławczy nie zwrócił również uwagi na całość obowiązków starosty związanych z wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Pominął w swych rozważaniach okoliczność, iż rodzice dziecka mogą być częściowo zwalniani z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, takich jak m. in. długotrwała choroba, udokumentowana odpowiednim zaświadczeniem lekarskim, niepełnosprawność w rodzinie. Tym samym przedstawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą materiał sprawy pozwala przyjąć, iż sprawa ta nie dojrzała do rozstrzygnięcia i wymagane było przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organu będzie rozpatrzyć sprawę na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, biorąc pod uwagę zmiany ustawodawczych, jakie nastąpiły od chwili wydania zaskarżonej decyzji, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012r. Dostrzeżone uchybienia organów administracji stały się przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano na mocy art. 152 p.p.s.a .