IV SA/Gl 444/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E.C., D.C. na czynność Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 680,00 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Z. w piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. odmówił skarżącym E.C. i D.C. zwrotu ponoszonych przez nich kosztów dowozu ich małoletniej córki J. C. do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej “A" w K. W uzasadnieniu przytoczył art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, według którego obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej bezpłatnego transportuu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły lub zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Organ podniósł, że wybrana przez skarżących szkoła nie jest najbliższą szkołą w stosunku do miejsca zamieszkania uczennicy. Następnie dodał, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Szkoła Podstawowa Nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych Nr [...] przy ulicy [...] w Z., która potwierdziła możliwość przyjęcia dziecka skarżących w roku szkolnym 2015/2016. W wyniku wniesienia przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta Z. w piśmie z dnia 25 lutego 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą czynność Prezydenta Miasta Z., skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika – wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Podnieśli zarzut, że zaskarżona czynność z zakresu administracji publicznej została podjęta z naruszeniem art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. dalej: USO) poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu kosztów dowozu małoletniej J.C. do NSSP A, będącą konsekwencją błędnego przyjęcia, że ww. placówka nie stanowi dla ich dziecka najbliższej szkoły w rozumieniu powołanych przepisów. W uzasadnieniu wskazali, że w niniejszej sprawie, dla ustalenia najbliższej szkoły w rozumieniu art. 17 ust. 3a USO, organ przede wszystkim kierował się kryterium położenia geograficznego, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi niewątpliwie działanie nieprawidłowe. Skarżący zarzucili, że organ zaniechał merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, gdyż nie jest wystarczające, niepoparte argumentami i niezwykle lakoniczne stwierdzenie, że Szkoła Podstawowa nr [...] umożliwia realizację zaleceń lekarskich zawartych w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego J.C. (Nr [...]). Wskazali, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia najbliższej szkoły, o którym mowa w art. 17 ust. 3a USO. Podstawą odmowy zwrotu skarżącym kosztów dowozu ich małoletniej córki do NSSP A było zakwestionowanie przez organ statusu tej placówki jako najbliższej szkoły, gdyż według organu status taki ma Szkoła Podstawowa nr [...] w Z., znajdująca się bliżej miejsca zamieszkania J.C. oraz umożliwiająca realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu lekarskim. Jednakże zdaniem skarżących, przy uwzględnieniu zaistniałego stanu faktycznego oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można zgodzić się z oceną prawną dokonaną przez organ. Podnieśli, że dla przedmiotowej sprawy nie ma decydującego znaczenia to, iż NSSP A nie jest najbliższą szkołą wobec miejsca zamieszkania J.C., na którą to okoliczność konsekwentnie powołuje się organ (w zaskarżonej czynności oraz w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Natomiast element położenia geograficznego - pojmowany jako odległość dzieląca szkołę od miejsca zamieszkania ucznia - nie stanowi samodzielnej oraz wystarczającej przesłanki do uznania konkretnej placówki za najbliższą szkołę w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 3 USO w zw. z art. 17 ust. 3 a pkt 1 USO. Skarżący podnieśli, że odbiorcą uprawnień uregulowanych ww. przepisach są dzieci niepełnosprawne o szczególnych potrzebach, które wynikają głównie z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. W związku z tym, przy interpretowaniu pojęcia najbliższej szkoły, a co za tym idzie stosowaniu art. 17 ust. 3 a USO, od elementu położenia geograficznego istotniejsze jest ustalenie, która szkoła jest najlepiej dostosowana do realizacji zaleceń zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich (tj. orzeczeniu o stwierdzeniu niepełnosprawności czy orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego). Skarżący podkreślili, że według poglądu wyrażonego przez NSA - szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty - jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). Podnieśli, że Prezydent Miasta Z. nie ma zatem racji, gdy w oparciu o element położenia geograficznego odmawia uznania NSSP A za najbliższą szkołę dla J.C.. Wskazali, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 lutego 2016 r. zawarli obszerną argumentację dotyczącą wykazania, że z uwagi na warunki lokalowe, organizacyjne oraz techniczne NSSP A stanowi najbliższą szkołę dla małoletniej J.C. W związku z tym na Prezydencie Miasta Z. spoczywał obowiązek rzetelnego i wnikliwego ustosunkowania się do wniosku dowodowego (tj. statutu NSSP A), jak również okoliczności faktycznych zgłaszanych przez skarżących. Podnieśli, że omawiany obowiązek organu w postępowaniu administracyjnym można wywieść z dyspozycji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 23, dalej: KPA), według którego organ jest obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zarzucili, że pomimo tego organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 lutego 2016 r. zaniechał merytorycznego odniesienia się do twierdzeń i argumentów wskazanych przez skarżących oraz że niewystarczające - wbrew twierdzeniu organu - było podtrzymanie stanowiska wyrażonego w pismach z 20 listopada 2015 r. oraz 21 stycznia 2016 r., bowiem obydwa te dokumenty zostały sporządzone przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucili, że poza brakiem merytorycznego ustosunkowania się do argumentów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, organ nie przedstawił rozstrzygnięcia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, przez co zaniechał realizacji najbardziej elementarnych obowiązków spoczywających na organie w postępowaniu administracyjnym. Podnieśli, że obowiązek gminy w zakresie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły podstawowej jest uzależniony od zaistnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 3 a pkt 3 USO, tj: rodzice samodzielnie zapewniają dowóz i opiekę dziecka niepełnosprawnego, dowóz dziecka jest realizowany do najbliższej szkoły podstawowej (rozumianej jako placówki najlepiej dostosowanej do potrzeb dziecka wynikających z niepełnosprawności). Wskazali, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia, iż odmowa zwrotu kosztów dowozu jest uzasadniona, a pośrednio na trafność takiego stanowiska wskazuje art. 11 KPA, według którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W związku z tym podnieśli, że w przedmiotowej sprawie to Prezydent Miasta Z. powinien przedstawić argumenty potwierdzające zasadność odmowy zwrotu kosztów dowozu małoletniej J.C. do NSSP A. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty skargi i dodał, że proponowana przez organ szkoła, jako szkoła najbliższa w rozumieniu ustawy, nie zapewnia właściwych warunków kształcenia i wychowania córki skarżących, gdyż liczebność w oddziale wykracza poza wytyczne przyjęte w załączniku 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. nr 61, poz. 624 ze zm.). Pełnomocnik zaznaczył, że ta okoliczność powstałaby w momencie przyjęcia córki skarżących do oddziału wymienionej szkoły. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów pełnomocnika skarżących wskazał, że wyżej wymienione rozporządzenie nie ma w niniejszej sprawie bezpośredniego zastosowania, natomiast gramatyczna wykładnia art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oswiaty, nie pozwala na inną ocenę pojęcia “najbliższa szkoła", jak tylko pod względem położenia geograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W wyniku przeprowadzenia merytorycznej oceny zasadności skargi, stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wobec tego wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. W piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta Z. odmówił skarżącym E.C i D.C. zwrotu ponoszonych przez nich kosztów dowozu ich małoletniej córki J.C. do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej “A" w K. Jako podstawę prawną zaskarżonej czynności organ wskazał art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), według którego obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły lub zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. W związku z powyższym, podkreślenia wymagało, że według utrwalonej linii orzecznictwa - szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty - jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). W zaskarżonej czynności organ podniósł zaś, że wybrana przez skarżących szkoła nie jest najbliższą szkołą w stosunku do miejsca zamieszkania uczennicy. Następnie dodał, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Szkoła Podstawowa Nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych Nr [...] przy ulicy [...] w Z., która potwierdziła możliwość przyjęcia dziecka skarżących w roku szkolnym 2015/2016. Podkreślenia zatem wymagało, że według zamieszczonego w aktach administracyjnych Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących (k. 5 i k. 6 akt), zespół orzekający zalecił zastosować wobec wymienionego dziecka kształcenie specjalne dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną (umiarkowanym upośledzeniem umysłowym i słabym widzeniem). Natomiast zgodnie z unormowaniem zawartym w § 7 ust. 3 pkt 3 ppkt 3b Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w Z. (dostępne w internecie), liczba uczniów w oddziale, w klasach dla uczniów z niepełnosprawnością umysłową w stopniu umiarkowanym i znacznym powinna wynosić do 8 osób. W § 7 ust. 3 pkt 4 tego Statutu przewidziano, że w przypadku, gdy u co najmniej jednego ucznia występują niepełnosprawności sprzężone, liczbę uczniów obniża się o 2. Z tego powodu zatem, że zespół orzekający zalecił zastosować wobec córki skarżących kształcenie specjalne dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną, liczba uczniów w oddziale szkolnym, do którego miałaby uczęszczać J.C. – zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w Z. - nie może przekraczać sześciu osób. Według zaś treści pisma wymienionej szkoły z dnia 22 lutego 2016 r. (k. 25 akt administracyjnych) zespół klasowy I – III szkoły podstawowej obecnie liczy 8 uczniów. Z powyższego nie wynika zatem, na czym opiera się przekonanie organu, wyrażone w zaskarżonej czynności, że najbliższą szkołą posiadającą wolne miejsca i zapewniającą realizację zaleceń wskazanych w Orzeczeniu Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżących, jest Szkoła Podstawowa Nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych Nr [...] przy ulicy [...] w Z. Stwierdzić zatem należało, że Prezydent Miasta Z. zaniechał przedstawienia merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Z pewnością takiego waloru nie ma zaskarżona czynność, w której organ ograniczył się do stwierdzenia, że Szkoła Podstawowa nr [...] mieszcząca się w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] zapewnia realizację zaleceń lekarskich zawartych w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego J.C. Nie sposób pominąć tego, że omawiane stwierdzenie organu w żaden sposób nie odnosi się do zaleceń zawartych w wymienionym Orzeczeniu, dotyczących zastosowania wobec wymienionego dziecka kształcenia specjalnego dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną. W konsekwencji, organ pominął ustosunkowanie się do tego, że z uwagi na cytowane zalecenia zawarte w Orzeczeniu, liczba uczniów w oddziale szkolnym, do którego miałaby uczęszczać córka skarżących – zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 Statutu Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w Z. - nie może przekraczać sześciu osób, a według treści pisma wymienionej szkoły z dnia 22 lutego 2016 r. obecnie zespół klasowy I – III szkoły podstawowej liczy 8 uczniów. Prezydent Miasta Z. również na dalszym etapie postępowania nie uzasadnił należycie rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak również, w załączonym piśmie sporządzonym przez Zespół Szkół Specjalnych nr [...] nie ustosunkowano się w żaden sposób do powyższych okoliczności sprawy. Nie zostało zatem wykazane to, że Szkoła Podstawowa nr [...] w Z. jest placówką, która zapewnia realizację zaleceń lekarskich zawartych w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego J.C., dotyczących zastosowania wobec niej kształcenia specjalnego dla dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną. Należy również dodać, że pismo Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] zawiera jedynie ogólne i lakoniczne stwierdzenia, których nie odniesiono do zaleceń lekarskich wydanych względem córki skarżących. Mając zatem na względzie całokształt przytoczonych okoliczności stwierdzić należało, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z. w niniejszej sprawie zostało podjęte bez uprzedniej wnikliwej analizy faktów oraz argumentów podniesionych przez skarżących oraz bez odniesienia ich do dyspozycji art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Wobec tego, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., należało stwierdzić bezskuteczność tej czynności. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składają się; wpis w kwocie 200 zł i koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).