IV SA/Gl 445/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] Wnioskiem z dnia [...] M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności kilku decyzji Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K., a wśród nich decyzji nr [...] Nr [...] z dnia [...] odmawiającej koordynacji rozkładu jazdy firmie A na linii komunikacyjnej [...] – [...]. W uzasadnieniu tego wniosku przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r. uwzględniający jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podjętą w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, wskazał, ze zostały wyczerpane tym samym przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Komunikacyjny Związek Komunalny [...] z dnia [...] Nr [...] nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. nr [...] w przedmiocie omowy koordynacji rozkładu jazdy. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją nr [...] z dnia [...] Komunikacyjny Związek Komunalny [...] odmówił firmie A skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej [...] - [...]. Według oświadczenia organu decyzja ta stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło jego twierdzeń o braku w ówczesnym stanie prawnym podstaw do odmowy koordynacji rozkładu jazdy, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne zostały przez przewoźnika spełnione. Według organu administracji jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. Zgodnie z ówczesnymi przepisami zadanie w zakresie koordynacji rozkładów jazdy należało do zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzgodnienia rozkładów jazdy z tymi organami spoczywał także na przewoźnikach. W związku z wykonywaniem przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego czynności koordynacyjnych rozkłady jazdy, organ właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej był powołany do uzgodnienia rozkładów jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie, a to w konsekwencji prowadziło do niezbędności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ administracji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1991/03 w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, że spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Jednakże według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żaden z przedstawionych przez wnioskodawcę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji Prezydenta Miasta M. i Prezydenta Miasta S., zaś zaakceptowanie tych rozkładów jazdy zwiększałoby obciążenie przystanków komunikacyjnych, co w efekcie "mogłoby" spowodować zagrożenie w ruchu drogowym. W zaistniałej więc sytuacji, zdaniem organu, brak było przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odwołując się do przesłanek rażącego naruszenia prawa przyjmowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie takie przesłanki nie występują. Pismem z dnia [...] M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymując wszystkie wcześniej zgłaszane zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją [...] z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ przywołał analogiczna argumentację jak w swoim pierwszym rozstrzygnięciu. Wypada tu zauważyć daleko idącą zbieżność obu uzasadnień, w przypadku tego drugiego odpowiadając na zarzut braku właściwości organu wydającego decyzję o odmowie koordynacji rozkładu jazdy Kolegium powołało się na Statut Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] (dokładnie na podstawie § 19 ust. 2 oraz § 29 ust. 1), które uzasadniały właściwość tego Związku w sprawach koordynacji rozkładów jazdy na terenie miast, które przystąpiły do Związku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. zaskarżył równocześnie kilka innych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w tym także wymienionej powyżej decyzji. W uzasadnieniu skargi kierując się treścią przywoływanego już w swoich wnioskach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r., który w jego ocenie zapadł w analogicznej sprawie, zarzucił organowi odwoławczemu błędne uznanie, iż organem właściwym w sprawie, czyli w zakresie koordynacji rozkładów jazdy, był Zarząd Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...]. Powtórzył także, że wobec spełnienia wszystkich formalnych przesłanek przewidzianych prawem, odmowa koordynacji rozkładu jazdy była bezpodstawna, a faktycznie jej powodem była chęć ograniczenia innych przewoźników na trasie obsługiwanych przez Komunikacyjny Związek Komunalny [...]. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ ponownie odniósł się do meritum sprawy w przedmiocie odmowy koordynacji rozkładu jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, skarga musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych powodów niż przywołane przez stronę skarżącą. Na mocy art. 145 § 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarżący jako podstawowy zarzut podniósł naruszenie przepisów dotyczących właściwości Zarządu Komunikacyjnego Związku Komunalnego [...] w K. do wydania kwestionowanej przez niego decyzji, jednakże zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut ten nie jest zasadny. Jednakże dokładna analiza wykazała, że w sprawie tej występują inne, takie uchybienia, które uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że stosownie do postanowień art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza się nieważność decyzji, która jeszcze nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną formą weryfikacji decyzji administracyjnej, a zatem może być wykorzystane jedynie w stosunku do takich decyzji, które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie postępowania zwykłego, w następstwie wniesionego odwołania. Pogląd ten znajduje umocowanie w literaturze przedmiotu, ponieważ niedopuszczalność przedmiotowa uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zachodzi, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy, co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego ( A. Matan. (w) G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. II Zakamycze 2005 r. s. 408). W analogiczny sposób zagadnienie to rozstrzygane jest w orzecznictwie sądowym, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu A w administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1384/05 (Lex 228267). Oznacza to, że organ administracji odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności w sytuacji, w której postępowanie to dotyczy decyzji uchylonej w ramach postępowania odwoławczego. Przedstawione powyżej rozważania mają kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] stwierdzono, że decyzja Zarządu Komunalnego Związku Komunikacyjnego [...] z dnia [...] Nr [...] stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego, jednakże z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] przesłanego do niniejszej sprawy Sąd uzyskał informację, że wymieniona powyżej decyzja została uchylona decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] decyzja z dnia [...] wydana przez Zarząd Komunalnego Związku Komunikacyjnego [...] nie stała się decyzją ostateczną, lecz została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w ramach normalnego postępowania instancyjnego. Zatem z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przeprowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji usuniętej z obrotu prawnego kasacyjną decyzją organu odwoławczego. W świetle obowiązującego stanu normatywnego obowiązującego w omawianym zakresie wynika więc, że wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności obu decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organ ten wbrew postanowieniom art. 157 tego Kodeksu nie wydał decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz takie postępowanie prowadził, a w dalszej konsekwencji wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, czyli podjął rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o postanowienia art. 158 § 1 powoływanego Kodeksu. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które mając na uwadze ustalenia zawarte w niniejszym wyroku winno zakończyć prowadzone postępowanie administracyjne zgodnie z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy Sąd orzekł jak w sentencji.