IV SA/Gl 446/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] Nr [...], 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] M.K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. między innymi o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] odmawiającej firmie Spółka A skoordynowania rozkładu jazdy. We wniosku wymieniony nie wskazał jakiej linii komunikacyjnej dotyczyła ta decyzja. We wniosku tym podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. uwzględnił jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podjętą w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. Następnie wskazany organ decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie koordynacji rozkładu jazdy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że decyzją z dnia [...] Nr [...] (pismo Nr [...]) Zarząd Województwa [...] odmówił firmie Spółka A skoordynowania rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej: L. – K. Zdaniem organu decyzja ta stała się decyzją ostateczną w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku M.K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło jego twierdzeń o braku w ówczesnym stanie prawnym podstaw do odmowy koordynacji rozkładu jazdy, o ile wszystkie pozostałe warunki formalne i materialne zostały przez przewoźnika spełnione. Według organu administracji jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne było przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego. Zgodnie z ówczesnymi przepisami zadanie w zakresie koordynacji rozkładów jazdy należało do zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzgodnienia rozkładów jazdy z tymi organami spoczywał także na przewoźnikach. W związku z wykonywaniem przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego czynności koordynacyjnych rozkłady jazdy, organ właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej był powołany do uzgodnienia rozkładów jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie, a to w konsekwencji prowadziło do niezbędności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ administracji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt. 4 II SA/Ka 1991/03 w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, że spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków formalnych i materialnych prowadzi do wydania decyzji uzgadniającej przedstawiony rozkład jazdy. Jednakże według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żaden z przedstawionych przez wnioskodawcę rozkładów jazdy nie uzyskał akceptacji koordynatora rozkładu jazdy dla miast K. i M., zaś zaakceptowanie tych rozkładów jazdy zwiększałoby obciążenie przystanków komunikacyjnych, co w efekcie "mogłoby" spowodować zagrożenie w ruchu drogowym. W tej sytuacji brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odwołał się do przesłanek rażącego naruszenia prawa przyjmowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie takie przesłanki nie występują. M.K. pismem z dnia [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach wniosku podtrzymał wszystkie wcześniejsze zarzuty kierowane pod adresem decyzji kwestionowanej decyzji. Zaznaczył jednocześnie, że firma należąca do niego spełniła wszystkie prawem wymagane warunki formalne w przedmiocie koordynacji rozkładów jazdy, a rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]. W motywach uzasadnienia organ ten przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w pierwszym rozstrzygnięciu. Zbieżność obu uzasadnień jest tak duża, że w części merytorycznej różnią się one jedynie pominięciem rozważań poświęconych rażącemu naruszeniu prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo zamieszczono jedynie passus odnoszący się do właściwości [...] do uzgadniania projektów rozkładów jazdy. Zdaniem organu podstawa prawna dla powołanego organu zamieszczona jest w postanowieniach § 19 ust. 2 Statutu [...], a po myśli zaś § 29 ust. 1 Statutu przystąpienie gminy do Związku może nastąpić w wyniku przyjęcia przez nią statutu Związku, co oznacza, że organem właściwym we wskazanym zakresie był [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M.K., który tym samym pismem procesowym zaskarżył równocześnie kilkanaście innych rozstrzygnięć wymienionego powyżej organu administracji. W motywach skargi skarżący odwołał się do postanowień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2005 r., mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zapadła w analogicznej sprawie do tej która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Kierując się treścią powoływanego wyroku skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., że błędnie przyjmuje, iż Zarząd [...] jest organem właściwym w tego typu sprawach tj. w przedmiocie wydania decyzji o koordynacji rozkładów jazdy. Nadto podtrzymał, że wszystkie warunki formalne przewidziane przepisami prawa zostały przez niego jako przewoźnika spełnione i odmowa koordynacji rozkładu jazdy była bezpodstawna. Zakwestionował także twierdzenia SKO w K., że nie podejmował działań zmierzających do uzgodnienia rozkładów jazdy, ponieważ przeczą temu dokument, jakim jest wezwanie na rozprawę administracyjną w dniu [...]. Podniósł również, że faktycznym powodem odmowy koordynacji rozkładu jazdy przez [...] była w rzeczywistości chęć ograniczenia przewoźników na trasach obsługiwanych przez [...], co w istocie rzeczy stanowiło formę ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz swoistym konfliktem interesów. W skazał również, że sąd administracyjny w przywoływanym powyżej wyroku wytknął organom administracji uchybienia w wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz brak rozważań dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zlekceważyło w ramach prowadzonego postępowania zalecenia Sądu zamieszczone we wskazanym wyroku. W końcowej części skargi M.K. przywołał postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do zasad ogólnych tego aktu, a związanych z zasadą praworządności, prawdy obiektywnej i informacji, które jego zdaniem zostały przez wskazany organ naruszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Z odpowiedzi na skargę wynika, iż – zdaniem Kolegium - zaskarżona decyzja dotyczyła wniosku skarżącego z dnia [...] oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Nr [...] [...] odmawiającej skoordynowania rozkładu jazdy. Ponadto przywołano analogiczną argumentację do tej, i którą zamieszczono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez organ niewłaściwy wskazało, że nie jest on trafny, ponieważ właściwość Zarządu [...] do wydania tej decyzji wynikała z postanowień § 19 ust. 2 Statutu Związku. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek, jednakże z innych powodów niż podał to skarżący w swojej skardze. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze należy przypomnieć organowi administracji podejmującemu oba rozstrzygnięcia w sprawie, że prowadził postępowanie w ramach trybu nadzwyczajnego zmierzającego do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności - wskazanej we wniosku skarżącego - decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] odmawiającej firmie Spółka A skoordynowania rozkładu jazdy. Wynika to także wprost z treści postanowienia organu orzekającego z dnia [...] ,gdzie wskazano, iż wszczyna się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...]. Tymczasem obydwie decyzje organu procedującego w sprawie odnoszą się do odmowy stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej , a mianowicie decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] (numer pisma [...]). To, iż decyzja której dotyczą zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia znakowana jest tym samym numerem pisma nie oznacza bowiem, iż jest to właśnie decyzja której wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. domagał się skarżący w swoim wniosku z dnia [...] , tym bardziej , że ze znajdującej się w aktach decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] wynika , iż nosi ona numer [...], a identyczny jest jedynie numer pisma - [...]. Okoliczność , iż postępowanie prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego nie oznacza, że organ administracji je prowadzący jest zwolniony od przestrzegania podstawowych reguł i zasad. Po myśli art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Datę wszczęcia pierwszego z nich ustala się według art. 61 § 3 i 4 k.p.a. Natomiast drugie rozpoczyna się z momentem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem w rozpatrywanym przypadku, wobec wniesienia w dniu [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, to w tym dniu rozpoczęło się postępowanie w sprawie określonej przedmiotem wniosku, a mianowicie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] ( co potwierdza także wskazane już wyżej postanowienie organu z dnia [...]). Stąd też wydanie w toku przedmiotowego postępowania decyzji administracyjnych dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności innej decyzji, a to decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] stanowi - bez żadnych ku temu wątpliwości - rażące naruszenie prawa. Odnośnie bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] nie wszczęto w oparciu o przepis art. 157 § 2 k.p.a. postępowania z urzędu , jak też decyzja ta nie jest objęta załączonym do akt administracyjnych sprawy wnioskiem skarżącego z dnia [...]. Zatem w przedmiotowej sprawie brak było w ogóle po stronie organu podstaw do procedowania w trybie określonym przez przepisy art. 156 i następne k.p.a. odnośnie decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...]. Innymi słowy, wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym w stosunku do decyzji wobec której nie zostało w ogóle wszczęte postępowanie w trybie art. 157 § 2 k.p.a., musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Przeto też mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Sąd po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które mając na uwadze ustalenia zawarte w niniejszym wyroku winno przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku jak również z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie podjąć stosowną decyzję.