IV SA/Gl 447/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga –Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., po rozpatrzeniu wniosku M. I., odmówił jej przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na córkę K. I.. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 i art. 106 - 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 2 ust. 1, 2, 5, 6 i 7, art. 7-11, art. 14, art. 15, art. 17, art. 18, art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, iż warunkiem przyznania zaliczki alimentacyjnej jest prowadzona za okres trzech ostatnich miesięcy egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Natomiast z zaświadczenia Sądu Okręgowego w C. wynika, że wniosek strony z dnia [...]r. o wszczęcie egzekucji zostanie przekazany Federalnemu Urzędowi Administracyjnemu w K. w dniu [...]r., co oznacza, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. W odwołaniu z dnia [...]r. strona wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji, żądając jej uchylenia i zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nadto, podniosła, że od [...] lat nie otrzymuje od byłego męża żadnych kwot pieniężnych ani innych dóbr materialnych oraz nie posiada środków na utrzymanie córki. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sprawa strony została należycie wyjaśniona. Podniosło, iż zgodnie z treścią art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...), bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Bezskuteczność ta musi być potwierdzona stosownym zaświadczeniem komornika, natomiast w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą, osoba mająca prawo do świadczeń powinna złożyć informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji za okres trzech ostatnich miesięcy. Zdaniem Kolegium przedłożone przez skarżącą zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w C. z dnia [...]r. nie potwierdza stanu egzekucji. Kolejne zaświadczenie z dnia [...]r. Nr [...] potwierdza jedynie, że odwołująca od dnia [...]r. do dnia jego wystawienia nie otrzymała żadnych kwot pieniężnych w związku z toczącym się postępowaniem w trybie Konwencji Nowojorskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych od dłużników przebywających za granicą. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że o stanie egzekucji mówić można wyłącznie w stosunku do egzekucji prowadzonej. Natomiast z następnego zaświadczenia z dnia [...]r. Nr [...] wynika, że egzekucja w ogóle nie jest prowadzona, bowiem strona [...] nie wyegzekwowała żadnych kwot alimentacyjnych od dłużnika z uwagi na fakt, iż nie jest jej znane miejsce jego pobytu. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że wobec braku zaświadczenia, wymaganego w art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...), a tym samym braku dowodów na bezskuteczność egzekucji, w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 tej samej ustawy przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest prawnie niedopuszczalne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. I. podniosła, iż przedłożyła wszelkie dokumenty niezbędne do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w oparciu o treść art. 145 § 2 ustawy p.p.s.a., w zależności od rodzaju naruszenia, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a przesłanką nieważności rozstrzygnięcia jest m. in. stwierdzenie, iż wydane ono zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że uchybia ona przepisom prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadnia konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Bezsporny w sprawie jest, że skarżąca ma córkę K. I. urodzoną w dniu [...]r. oraz w dniu [...]r. sporządziła wniosek o ustalenie na jej rzecz prawa do zaliczki alimentacyjnej (data wpływu wniosku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Sekcji Świadczeń Rodzinnych - prezentata z dnia [...]r. Nr L.dz. [...]). Postępowanie administracyjne w sprawie tego wniosku prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Przepis art. 1 pkt 2 tej ustawy określa m.in. zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Stosownie do treści art. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli w wyniku jej przeprowadzenia nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Bezskuteczność egzekucji musi być potwierdzona stosownym zaświadczeniem komornika (art. 10 ust. 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej). Natomiast w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1a ustawy o zaliczce alimentacyjnej). W rozpatrywanej spawie świadczenie alimentacyjne dochodzone jest od ojca dziecka prawdopodobnie przebywającego na terenie [...], w związku z czym skarżąca do wniosku o przyznanie zaliczki dołączyła zaświadczenia Sądu Okręgowego w C. Istotnym jest, że z zaświadczenia Prezesa tego Sądu z dnia [...]r. Nr [...] wynika, że skarżąca działając w imieniu małoletniego dziecka w dniu [...]r. złożyła w Sądzie Okręgowym w C. wniosek o pomoc w wyegzekwowaniu alimentów od dłużnika przebywającego za granicą w trybie Konwencji Nowojorskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych od dłużników przebywających za granicą. Jednakże do dnia sporządzenia tego zaświadczenia tj. [...]r. strona [...] nie wyegzekwowała żadnych kwot alimentacyjnych od dłużnika z uwagi na fakt, iż nie jest znane miejsce jego pobytu. Zdaniem organu odwoławczego zaświadczenie to nie potwierdza stanu egzekucji, bowiem wynika z niego, że egzekucja nie jest prowadzona. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że wobec braku zaświadczenia, wymaganego w art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, a tym samym braku dowodów na bezskuteczność egzekucji, w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 tej samej ustawy przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest prawnie niedopuszczalne. Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie znajduje oparcia w treści przedmiotowego zaświadczenia, które nie wskazuje, że procedura egzekucyjna nie została uruchomiona. Treść powołanego zaświadczenia wskazuje, że skarżąca złożyła wniosek do sądu w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzonej w Nowym Yorku dnia 20 czerwca 1956 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 17, poz. 87), która weszła w życie w stosunku do Polski dnia 12 listopada 1960 r. i oświadczenia rządowego z dnia 7 stycznia 1961 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę tej Konwencji (Dz. U. Nr 17, poz. 88). Zatem skarżąca dokonała czynności niezbędnej do uruchomienia procedury zmierzającej do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych od ojca dziecka przebywającego poza granicami Polski. Dochodzenie roszczeń alimentacyjnych we wskazanym trybie może bowiem odbywać się wyłącznie za pośrednictwem organów do tego uprawnionych (art. 3 ust. 1 tej Konwencji). Prezes Sądu Okręgowego w C. w powołanym zaświadczeniu stwierdził fakt bezskuteczności egzekucji, bowiem nie jest znane miejsce pobytu dłużnika. Z treści tego zaświadczenia nie wynika, że egzekucja świadczeń nie była prowadzona ale, że jest ona bezskuteczna. W przeciwnym razie Sąd Okręgowy stwierdziłby, że nie podjął czynności bądź też nie nadał biegu wnioskowi o egzekucję świadczeń alimentacyjnych na skutek przeszkody wskazanej w zaświadczeniu. Trzeba zauważyć, że zaświadczenie Sądu Okręgowego w C. jest dokumentem urzędowym, zatem organ nie może dowolnie odrzucać, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w tym dokumencie. Stwierdzona przez ten Sąd Okręgowy bezskuteczność egzekucji określa jej stan, zaś nieuznanie tego faktu przez organ odwoławczy stanowi naruszenie prawa procesowego. W tym miejscu należy podkreślić, że powołane zaświadczenie zostało doręczone organowi odwoławczemu w dniu [...]r., czyli przed dniem wydania zaskarżonej decyzji. Zatem to właśnie ten organ był uprawniony do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, a faktycznie ograniczył się tylko do interpretacji zaświadczenia, która nie znajduje oparcia w treści tego dokumentu. Dodatkowo, zdaniem Sądu, celem ustawodawcy było przyznanie prawa do zaliczki wówczas, gdy egzekucja świadczeń jest bezskuteczna. Oznacza to, że osoba, która spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych powinna uruchomić procedurę zmierzającą do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych. Jednakże, o ile z przyczyn, od niej niezależnych nie jest w stanie na drodze prawnej świadczeń tych uzyskać, to wówczas egzekucja świadczeń jest bezskuteczna. Jednocześnie procedura określona w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych ma zapewnić, aby bezzasadnie nie były wydatkowane środki publiczne. W niniejszej sprawie, jak wynika z powołanego zaświadczenia, strona skarżąca taką procedurę prawną uruchomiła. Zatem dopełniła niezbędnych czynności zmierzających do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych. Inną rzeczą jest, czy wyegzekwowanie tych świadczeń w tym przypadku jest faktycznie możliwe. Z zaświadczenia Sądu wynika bowiem, że nie ma możliwości skutecznego ich wyegzekwowania wobec faktu, iż nie jest znane miejsce pobytu dłużnika. Przyjąć trzeba, że nawet gdyby egzekucja nie była prowadzona w państwie miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, to wskazaną w powołanym zaświadczeniu sytuację, zdaniem składu orzekającego, należałoby traktować na równi z bezskutecznością egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej, skoro z góry wiadomo, że egzekucja będzie bezskuteczna wobec istnienia przeszkody wykazanej przez Sąd Okręgowy w C., uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności z tytułu zasądzonych alimentów. Nieuprawnione jest, w ocenie Sądu, twierdzenie organu odwoławczego, iż w każdym przypadku warunkiem przyznania zaliczki jest prowadzenie egzekucji. Mogą bowiem wystąpić przypadki, gdy uruchomienie postępowania egzekucyjnego z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej nie jest możliwe, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie nie w oświadczeniu osoby zainteresowanej uzyskaniem zaliczki, lecz pochodzi od uprawnionego do tego organu państwa, który stwierdza, że nie jest możliwe uruchomienie takiego postępowania. Oznacza to, że w takim przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale bezskuteczność możliwości dochodzenia na drodze prawnej wyegzekwowania wyroku sądu powszechnego. W tej sytuacji treść art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych mówiącą o informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji należy ujmować szeroko, to znaczy obejmować nią zarówno sytuacje, gdy postępowanie jest prowadzone, jak również i takie, gdy jego skuteczne uruchomienie nie jest możliwe. Dokonanie literalnej interpretacji przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej w omawianym zakresie byłoby nie do pogodzenia z jej celem, tj. udzielaniem pomocy osobom, które na drodze prawnej nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych uprawnień wyegzekwować należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej na mocy tytułu wykonawczego do ich uiszczania. Zatem wbrew twierdzeniu organu odwoławczego istotnym dla rozstrzygnięcia danej sprawy mogą okazać się przyczyny, w oparciu o które, odmówiono wszczęcia oraz prowadzenia egzekucji, które mogą niweczyć skuteczne dochodzenie należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Dlatego, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 207/06 (nie publikowane). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Z uwagi na to, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego nie zachodzi okoliczność orzekania o jej wykonalności w trybie art. 152 ustawy p.p.s.a.