IV SA/Gl 449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] Burmistrz M. na podstawie art. 105 § 1 kpa, w zw. z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej L. W. w formie zasiłku okresowego. Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że nie podając swojego miejsca zamieszkania lub pobytu strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który – stosownie do art. 106 ust. 4 wymienionej ustawy – jest niezbędny do wydania decyzji administracyjnej. Dlatego też organ orzekający uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Takie samo stanowisko zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek odwołania strony, a utrzymującej w mocy decyzję I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. W. nie postawił zaskarżonej decyzji konkretnych zarzutów, wnosząc jedynie o sprawiedliwe i rzetelne rozpatrzenie skargi. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie wskazać, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publiczne (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), który jako przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania. Przepis ten zezwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania w sytuacji, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Powołany przepis ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, OSNP 11/96/150). W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 13-14 i 462). Od bezprzedmiotowości postępowania należy jednakże odróżnić bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Jedną z takich przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń z pomocy społecznej określonych w art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 4 tej ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu tych trudności życiowych. Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 tej ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 1 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jest w istocie jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Wykazanie po stronie osoby uprawnionej do świadczeń z pomocy społecznej braku współdziałania z organami może zatem uzasadniać odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a więc negatywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1424/07, niepubl., wyrok NSA z 23.09.2008 r., sygn. akt I OSK 1765/07, zbiór LEX nr 489094). Wprawdzie literalne brzmienie art. 106 ust. 4 wskazuje, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie można pomijać wyraźnego nakazu, wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym ostatnim unormowaniu jednoznacznie wskazano, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia. Uniemożliwienie przez stronę ustalenia istotnych dla przyznania świadczenia okoliczności faktycznych nie wywołuje zatem bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przeciwnie, powoduje nieprzysługiwanie uprawnienia z powodu niewykazania ustawowych przesłanek jego przyznania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali prawidłowo stan faktyczny sprawy, dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz w razie potrzeby prawidłowej interpretacji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnej ze wskazaniami Sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.