IV SA/Gl 453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 21 stycznia 2016 r. nr V/20/136/16 w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych 00/100) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Uchwałą z dnia 21 stycznia 2016 r. nr V/20/136/16 Rada Powiatu w Bielsku –Białej, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) oraz art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), ustaliła plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych mających siedzibę na obszarze Powiatu Bielskiego. Pismem z dnia 14 marca 2016 r. Stowarzyszenie A, reprezentowane przez prezesa J.P. i działające w imieniu rodziców i uczniów Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach, wezwało Radę Powiatu w Bielsku – Białej do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej wymienionej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: – art. 63 ustawy o systemie oświaty w przedmiocie czasokresu trwania roku szkolnego, który we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się 1 września a kończy się 31 sierpnia, a zatem § 4 przedmiotowej uchwały narusza ten przepis gdyż zmiana sieci szkół nie może zostać przeprowadzona później aniżeli z dniem 31 sierpnia danego roku; – § 8 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w Bielsku-Białej nr IV/53/391/14 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Bielskiego przez podjęcie uchwały w trybie sesji nadzwyczajnej po to aby uchronić się przed przepisami ustawy o systemie oświaty wprowadzającej z dniem 23 stycznia 2016 r. w art. 17 ust. 7 obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty przy ustalaniu planu sieci szkół; – art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ponieważ szkoła przez fakt posiadania aktu założycielskiego, odnosi się do abstrakcyjnego adresata, a tym samym plan sieci szkół zmieniający siedzibę szkoły staje się aktem prawa miejscowego kierowanym do bliżej niedookreślonego kręgu adresatów. W wezwaniu podkreślono, że podjęcie uchwały dotyczącej ustalenia planu sieci publicznych szkół w trybie sesji nadzwyczajnej nie jest objęte zakazem prawnym jednakże zdaniem strony nie służyło interesom społecznym. Jednocześnie wyjaśniono, że po wejściu w życie zmian w ustawie o systemie oświaty kurator nabył realny wpływ na realizację obowiązkowego zadania własnego samorządów, związanego z prowadzeniem publicznych szkół a zatem wzmocniona została jego rola w zapobieganiu nieracjonalnym działaniom jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto stwierdzono, że powyższa uchwała w powiązaniu z aktem założycielskim, jest aktem prawa miejscowego ze względu na krąg jej adresatów. Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie A, reprezentowane przez prezesa J.P., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku – Białej z dnia 21 stycznia 2016 r. nr V/20/136/16, zarzucając jej niezgodność z prawem poprzez naruszenie art. 63 i art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w Bielsku-Białej nr IV/53/391/14 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Bielskiego. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że prezes Stowarzyszenia A został upoważniony do działania w imieniu rodziców i uczniów uczęszczających do Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach. Następnie wskazano, iż na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi a zatem strona skarżąca ponownie podniosła zarzuty i argumentację zawartą w tym wezwaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości bądź o odrzucenie. Na wstępnie wyjaśniono, że zaskarżona uchwała obejmuje w szczególności zmianę adresu szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach i Zespołu Szkół Specjalnych Nr 4 w Czechowicach- Dziedzicach. Następnie podkreślono, iż uchwałę podjęto w oparciu o treść art. 17 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który daje podstawę do ustalenia przez Radę Powiatu planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące. Jednocześnie wskazano, że zaktualizowany plan sieci szkół publicznych spełnia bardzo ważną rolę informacyjną dla mieszkańców Powiatu Bielskiego oraz powiatów ościennych, poszukujących odpowiedniego typu szkoły ponadgimnazjalnej i zawodu w jakim chcieli by się kształcić. Dodano także, iż podjęta uchwała umożliwiła na czas przygotowanie aktualnych materiałów promocyjnych szkół ponadgimnazjalnych pod kątem naboru do klas pierwszych na rok szkolny 2016/17 albowiem uchwalono ją 21 styczna 2016 r., a obowiązywać będzie dopiero od 1 września 2016 r. Tym samym w ocenie organu zaskarżona uchwała jest zgodna z art. 63 ustawy o systemie oświaty. Ponadto oświadczono, iż o treści uchwały z dnia 21 stycznia 2016 r. zostali zawiadomieni rodzice tak aby nie byli zaskoczeni nagłym przeniesieniem siedziby szkoły. Następnie stwierdzono, iż podjęta uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym albowiem żeby akt normatywny mógł zostać uznany za powszechnie obowiązujący to muszą być spełnione określone wymogi, w szczególności musi on zostać wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych a w swojej treści powinien zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Zdaniem organu zaskarżona uchwała tych cech nie posiada i dlatego nie może zostać ogłoszona w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Dodano również, że uchwała z dnia 21 stycznia 2016 r. jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego o charakterze organizacyjno-porządkowym bowiem ma jedynie na celu dokonanie swoistego podziału administracyjnego istniejących oświatowych jednostek organizacyjnych. Jednocześnie wyjaśniono, iż § 5 zaskarżonej uchwały o treści: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" został uchylony, po konsultacji z nadzorem prawnym Wojewody Śląskiego, uchwałą Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 28 stycznia 2016 r. nr V/21/147/16. Poza tym, odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 5 Statutu Powiatu Bielskiego, podkreślono, że sesja Rady Powiatu w Bielsku-Białej w dniu 21 stycznia 2016 r. została zwołana w trybie nadzwyczajnym na wniosek Zarządu Powiatu z dnia 18 stycznia 2016 r., wszyscy radni zostali o niej powiadomieni telefonicznie w dniu 18 stycznia 2016 r. oraz poprzez email, sesja odbyła się zgodnie z przepisami prawa i byli na niej obecni wszyscy radni. Podsumowując organ poinformował, że uchwała była przedmiotem kontroli nadzoru prawnego Wojewody Śląskiego, który nie stwierdził nieważności ani niezgodności uchwały z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na uchwałę rady powiatu wnoszoną w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) zwanej dalej u.s.p., sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne, tj. czy sprawa objęta skargą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa) oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, Sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 87 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie A, reprezentowane przez prezesa J.P., wniosło skargę na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku – Białej z dnia 21 stycznia 2016 r. nr V/20/136/16, na mocy której ustalono plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych mających siedzibę na obszarze Powiatu Bielskiego. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że po pierwsze, zaskarżona uchwała należy do zakresu administracji publicznej albowiem dotyczy ustalenia planu sieci publicznych szkół, po drugie, został wyczerpany tryb postępowania przed organem gdyż strona skarżąca wezwała Radę Powiatu w Bielsku – Białej do usunięcia naruszenia prawa i po trzecie, skarga została wniesiona w terminie. Tym samym, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, należy jeszcze zbadać, czy Stowarzyszenie A posiada legitymację do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę. W tym miejscu należy podkreślić, na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., że skargę może wnieść skutecznie tylko podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu powiatowego nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Brak takiej ochrony w przepisach prawa ległych u podstaw rozstrzygnięcia danej sytuacji prawnej, powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu powiatowego. W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z treści przepisu art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156), który stanowi, że rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w zakładach i jednostkach, o których mowa w art. 3 pkt 1a lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok z dnia 17 listopada 2015 r. Sygn. akt III SA/Kr 808/15 – orzeczenie dostępnie w Internecie) należy przyjąć, że skarga na uchwałę Rady Gminy dotyczącą ustalenia planu sieci oraz granic obwodów publicznych gimnazjów na terenie Gminy, jest dopuszczalna gdy została wniesiona przez podmiot do tego legitymowany w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie przez rodzica ucznia uczęszczającego do Publicznego Gimnazjum. Albowiem prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynika m.in. z art. 70 ust. 3, art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP i jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), jeśli uczęszcza ono do szkoły objętej procesem przekształceń i jest objęte obowiązkiem szkolnym (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty). Zdaniem Sądu powyższe ustalenia znajdą zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Tym samym należy stwierdzić, że rodzicowi ucznia uczęszczającego do szkoły objętej zmianami w planie sieci szkół przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę rady w sprawie ustalenia planu sieci szkół i granic ich obwodów. Jednakże stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie A a zatem konieczne jest dla ustalenia istnienia interesu prawnego zbadanie jego statutu. Zgodnie z treścią § 6 statutu celem działalności stowarzyszenia jest upowszechnianie i ochrona powszechnie obowiązującego prawa, wolności i praw człowieka, swobód obywatelskich, działań monitorujących i edukacyjnych zwiększających przejrzystość i uczciwość życia publicznego, działań na rzecz wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, promowanie postaw aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym. W szczególności cele Stowarzyszenia odnoszą się do działań na rzecz: - przejrzystości i uczciwości życia publicznego, ochrony wolności, praw człowieka i swobód obywatelskich oraz prowadzenie działań wspomagających rozwój społeczności lokalnych, demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. Promowanie postaw i zachowań obywatelskich z przeciwdziałaniem łamaniu zasad demokracji, porządku publicznego, praworządności, nadużycia władzy przez organy państwowe i samorządowe, podejmowanie działań na rzecz swobodnego korzystania z dostępu do informacji publicznej, - prawa do "dobrej administracji" , - przejrzystości i uczciwości życia publicznego, - działań na rzecz integracji europejskiej, w tym rozwijanie kontaktów i współpracy między społeczeństwami, - zrównoważonego rozwoju, ekologii, ochrony środowiska naturalnego, dziedzictwa przyrodniczego i przestrzegania prawa ochrony środowiska. W związku z powyższym w ocenie Sądu skoro wśród celów działalności statutowej strony skarżącej nie wymieniono edukacji, czy też oświaty to tym samym należy uznać, iż Stowarzyszenie A nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły. Sumując stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jej prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny interesu prawnego strony skarżącej nie ma znaczenia fakt, iż w postępowaniu administracyjnym rodzice i uczniowie Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach wyrazili zgodę na reprezentowanie ich przez J.P. prezesa Stowarzyszenia A. Z powyższych uwag wynika nadto, że strona skarżąca - Stowarzyszenie A - nie posiada w niniejszym postępowaniu zdolności procesowej. Jak już wspomniano w zakresie działalności skarżącego podmiotu nie figurują kwestie z zakresu "oświaty i edukacji". Powyższe nie oznacza oczywiście, że Stowarzyszenie nie może w ogóle uczestniczyć w ewentualnym postępowaniu administracyjnym w kwestii skarżonej uchwały. Przykładowo bowiem - w przypadku zaskarżenia uchwały przez podmiot uprawniony (np. rodzica dziecka) może przystąpić do postępowania w charakterze jego uczestnika. Na marginesie można także wskazać, że zalegające w aktach sprawy upoważnienie dla strony skarżącej podpisane przez rodziców dzieci dotyczy wyłącznie postępowania przed Radą Powiatu w Bielsku – Białej w sprawie wezwania do sunięcia naruszenia prawa odnośnie przedmiotowej uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę: - jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; - jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, kierując się treścią art. 58 § 1 pkt i 5 5a oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.