IV SA/Gl 454/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.. Decyzją z dnia [...] r., na mocy m.in. art.32 i art.43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.), organ pierwszej instancji odmówił przyznania R. D. zasiłku celowego przeznaczonego na opłaty za wykonanie zdjęć do dowodu osobistego oraz za wymianę dowodu osobistego i prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że jakkolwiek dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisie art.4 ust.1 cytowanej ustawy, to jednak żądane świadczenie nie może być przyznane, bo środki, jakimi dysponuje ośrodek w ramach tzw. funduszu sponsorów są ograniczone, nadto mają inny charakter, poza tym zgłoszona potrzeba nie mieści się w polityce świadczeń. W odwołaniu od tej decyzji R. D. domagał się jej uchylenia i przyznania mu przedmiotowej pomocy, wskazując na trudną swą sytuację materialną oraz zamiar podjęcia pracy, w którego realizacji przedmiotowe dokumenty będą mu potrzebne. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138(1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił i zważył, że odwołujący się jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje wspólnie z żoną i dziećmi, względem których obciąża go obowiązek alimentacyjny, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jedynym jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Mimo jednak spełnienia przesłanek pozwalających na przyznanie mu świadczeń pomocowych, przedmiotowego nie mógł uzyskać, albowiem organ pomocowy nie dysponuje wystarczającymi środkami pozwalającymi na jego zaspokojenie, także w ramach środka specjalnego. Zważył nadto organ odwoławczy, że zasiłki celowe nie mają charakteru gwarantowanego, a są uznaniowe, poza tym odwołujący się otrzymuje zasiłki celowe na dofinansowanie do żywności i środków czystości oraz leki. Na tej podstawie doszedł do przekonania, iż organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w konsekwencji czego przedmiotowe świadczenie nie mogło zostać udzielone. Dlatego kwestionowaną decyzję uznał za słuszną, zaś odwołanie za chybione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku celowego na dofinansowanie do przedmiotowych opłat. W uzasadnieniu skargi przytoczył okoliczności zaprezentowane w odwołaniu, naprowadzając w szczególności na swą sytuację materialną, a to utrzymywanie się wyłącznie z zasiłku na bieżące potrzeby w kwocie [...] zł, nadto na niemożność podjęcia pracy, a zatem na realną trudność w usamodzielnieniu i przezwyciężeniu złej sytuacji życiowej. W tych okolicznościach zapadłe decyzje uważał za wadliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, głównie z powodów branych pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się jednak wyjaśnić, iż jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nadto, jak głosi jej art.135, stosują przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami procesowymi uzasadniającymi ich wzruszenie. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, że zasiłek celowy przyznawany jest na wniosek. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest podania albo innej formy zgłoszenia żądania przyznania przedmiotowego świadczenia. Na marginesie brak jest również poprzednio wydanych decyzji, których istnienie organy eksponują. Skutkuje to zastrzeżeniami co do poprawności wszczęcia postępowania (wszczęcie go z urzędu jest wykluczone), jak też co do wykonania zaleceń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej. Po wtóre zasiłek ten przyznawany jest na zasadzie uznania administracyjnego, które - upraszczając zagadnienie - cechuje m.in. to, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza wszak dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi dysponować kompletnym materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie pełnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów. Generalnie wydając decyzję opartą na przepisie art.32 ustawy o pomocy społecznej organ winien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a przede wszystkim mając na uwadze cele pomocy społecznej. Istotnie, jak wskazał słusznie skarżący, podstawowym celem pomocy społecznej określonym w art.1 ust.1 ustawy o pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których osoby lub rodziny nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Nadto, jak głosi art.2 ust.1 tej ustawy, pomoc społeczna ma za zadanie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka, prowadząc zwłaszcza do usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Tymczasem, jeżeli niesporne jest spełnienie przez skarżącego kryteriów pozwalających na objęcie go przepisami cytowanej ustawy, a zatem ma on możliwość uzyskania pomocy społecznej w każdej z ustawowych form, pierwszorzędną kwestią jest ta, czy żądanie skarżącego mieści się w granicach celów pomocy społecznej. Temu zagadnieniu organy nie poświęciły należytej uwagi, koncentrując się na dalszej materii, mianowicie na posiadanych środkach. Sugeruje to przesądzenie zasadności żądania. W tej sytuacji odmowa przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie opłat związanych z wymianą dowodu osobistego i prawa jazdy okazała się przedwczesna, zwłaszcza, gdy zważyć na jej motywy. W ocenie Sądu sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, jako że podstawowe dla jej wyniku okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione. Oto bowiem organ pierwszej instancji nie zadał sobie trudu poprawnego – zgodnego z wymogami art.107§3 k.p.a. – uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, w szczególności odnośnie wyjaśnienia pojęcia "polityki świadczeń" oraz charakteru powołanego w motywach tzw. funduszu sponsorów, zakresu środków, jakimi w jego ramach dysponuje i trybu ich przydzielania. Ograniczenia, na jakie się powołał nie zostały wszak w żaden sposób sprecyzowane, ani przeanalizowane, co w sytuacji braku przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na te okoliczności, czyniło je gołosłownymi. To stanowisko bezkrytycznie zaakceptował organ odwoławczy, dochodząc do niczym nie popartego przekonania, że decyzja organu niższej instancji odpowiada prawu i nie narusza granic uznania administracyjnego. Dokonanie w toku postępowania odwoławczego pełniejszych ustaleń faktycznych, wskazanie na uznaniowość decyzji, powołanie się na niekorzystną sytuację ośrodka pomocy (zresztą też dowolnie), wreszcie wyeksponowanie uzyskiwanej przez skarżącego dotychczas pomocy, nie spełniają wymogów, jakie stawiane są organowi drugiej instancji, jak też nie pozwalają na zaaprobowanie tegoż rozstrzygnięcia. Jest ono zatem dotknięte podobnymi wadami, jak decyzja pierwszoinstancyjna. Uprawnioną przeto jawi się konkluzja, że organy orzekające w sprawie nie sprostały zaprezentowanym powyżej wymogom, bo rozstrzygając sprawę bądź nie wskazały żadnego motywu, bądź powołały się na okoliczności, których dostatecznie nie udowodniły. W tym stanie rzeczy sprawa nie tylko nie dojrzała do rozstrzygnięcia, ale nadto zapadłe w niej decyzje uchylają się spod oceny legalności, stąd obie należało uchylić. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, zwłaszcza w zakresie wniosku o zasiłek, zapadłych w sprawie decyzji, posiadanych środków pomocowych i zasad ich rozdziału, a następnie dokona poprawnej oceny wiarogodności zgromadzonych dowodów, na podstawie której poczyni ustalenia faktyczne w istotnym dla wyniku sprawy zakresie. Dalej ustalone fakty wnikliwie rozważy i mając na uwadze powyższe wywody orzeknie o żądaniu strony. Wydaną decyzję umotywuje zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a., zważając na potrzebę szczególnie wszechstronnego uzasadnienia w sprawach, w których dominuje uznanie administracyjne. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.