IV SA/Gl 454/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi H.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił przyznania H. Z. świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa nastąpiła z powodu przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 z 2005 r. poz. 2259 z późn. zm.). Następnie podniósł, że przekroczenie kryterium dochodowego uzasadniało rozpatrzenie wniosku z uwzględnieniem podstaw przyznania zasiłku celowego zwrotnego oraz specjalnego zasiłku celowego, tj zgodnie z art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie wskazał, że w 2010 r. na realizację zadań własnych, w tym wypłatę zasiłków celowych otrzymał kwotę 1.800.000 zł. Następnie w marcu 2010 r. zwiększono miesięczną ratę planowanych środków do 250.000 zł., z której kwotę 239.942 zł. przeznaczono na pomoc dla 1531 osób, które spełniały kryterium dochodowe określone w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pozostałe środki zostały wydane na pomoc dla 85 osób spełniających kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W posumowaniu organ pomocy społecznej podniósł, że pozostające do jego dyspozycji środki finansowe nie pozwalają na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób wnoszących o pomoc. Odwołując się od powyższej decyzji H. Z. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiła własną ocenę zasadności przyznawania przez wyżej wymieniony organ, świadczeń pomocy społecznej na rzecz innych osób i nie podniosła zarzutów dotyczących przedmiotowego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania H. Z., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wnioski dotyczące pomocy na żywność, są rozpatrywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 ze zm.), do której mają zastosowanie odpowiednio przepisy o pomocy społecznej. Podkreślił, że celem ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zwanej dalej również ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r., jest między innymi wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom pozbawionym go, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich, co wynika z art. 2 pkt. 1 ustawy. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 3 pkt. 1 lit. c wyżej wymienionej ustawy, w ramach tego programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom znajdującym się w sytuacjach m.in. ubóstwa, bezrobocia, długotrwałej lub ciężkiej choroby - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Organ odwoławczy podkreślił, że cytowana ustawa przewiduje inne kryteria dochodowe, niż ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 tej ustawy, pomoc państwa w zakresie dożywiania, może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, dotkniętym między innymi bezrobociem, ubóstwem, alkoholizmem, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi 477 zł. ( przy uwzględnieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 127, poz. 1055). Organ odwoławczy dodał, że na podstawie art. 8 ust. 3 - 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego określonego w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w powyższy sposób nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W związku z tym organ odwoławczy podniósł, że cytowany przepis zawiera zamknięty katalog świadczeń, które podlegają wyłączeniu z kwoty dochodu. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż H. Z. prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe. Przyczynami jej trudnej sytuacji życiowej są; długotrwała choroba i ubóstwo. Strona utrzymuje się z emerytury. Dochód z miesiąca poprzedzającego datę złożenia przez nią wniosku tj. z lutego 2010 r., składający się wyłącznie z emerytury wyniósł 747,81 zł. Wobec tego powyższy dochód przekroczył 150% kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego 715,50 zł. i z tego powodu wnioskowane świadczenie nie przysługiwało. W podsumowaniu organ odwoławczy dodał, że w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, przedmiotowy wniosek został rozpatrzony również pod kątem dyspozycji zawartej w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W tym zakresie wskazał, że to szczególne wsparcie nie zostało przyznane, ze względu na ograniczone możliwości organu pomocy społecznej na realizację zadań własnych. W 2010 r. organ I instancji otrzymał kwotę 1.800.000 zł., następnie w marcu 2010 r. zwiększono miesięczną ratę planowanych środków do 250.000 zł. i zostały one przeznaczone na pomoc wnioskodawcom spełniającym kryterium dochodowe. W związku z tym organ odwoławczy podniósł, że na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. W skardze od powyższej decyzji, H. Z. wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w kwocie odpowiadającej wysokości minimalnego wynagrodzenia. Podniosła, że zaskarżona decyzja jest przejawem dyskryminacji oraz narusza prawa człowieka. W uzasadnieniu wskazała, że wywiad środowiskowy przeprowadzony przez organ pomocy społecznej narusza jej godność, chronioną przez prawo konstytucyjne oraz art. 5 i 23 Kodeksu cywilnego. Ponadto podniosła, że skoro ustala się wysokość minimalnej płacy, to pomoc społeczna powinna zagwarantować taką pomoc, żeby pokryć różnicę pomiędzy otrzymywaną emeryturą a kwotą minimalnej płacy. Podkreśliła, że przekroczyła kryterium dochodowe o kwotę 32.31 zł. Następnie przedstawiła własną ocenę postawy pracowników organu pomocy społecznej oraz zasadności przyznawania świadczeń pomocy społecznej na rzecz innych osób. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania H. Z. świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych. W związku z wyżej określonym przedmiotem postępowania, podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 3 pkt 1c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 z 2005 r., poz. 2259), zwanej dalej również ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r., w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Natomiast na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 z 2009 r. poz. 1362 z późn. zm.), przy uwzględnieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiło 477 zł. Natomiast z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jednoosobowo prowadzi gospodarstwo domowe i jej dochód z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku tj. z lutego 2010 r., na który składała się wyłącznie emerytura - wyniósł 747,81 zł. Wobec tego prawidłowa była ocena organu administracji, według której dochód skarżącej przekroczył 150 % kryterium dochodowego określonego w wyżej wymienionych przepisach – tj. przekroczył kwotę 715,50 zł. ustaloną dla osób samotnie gospodarujących - i z tego powodu nie przysługiwała jej nieodpłatna pomoc na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z uwagi na przekroczenie wyżej wymienionego kryterium dochodowego, w motywach zaskarżonej decyzji organ przedstawił również ocenę możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego – świadczenia, które może być udzielone w razie przekroczenia kryterium dochodowego. Jak bowiem stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym zakresie podkreślenia zatem wymagało, że na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Nie ulega więc wątpliwości, że nawet w razie zrealizowania warunku określonego w tym przepisie, tj. wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku - przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego – z uwagi na jego uznaniowy charakter – jest m. in. uzależnione dodatkowo od oceny organu w ramach art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wymieniony przepis stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W zakresie powyższej oceny bardzo istotne znaczenie miały zatem ustalenia organów obydwu instancji, dotyczące możliwości realizacji przez organ pomocy społecznej zadań własnych, w tym z tytułu przyznawania zasiłków celowych. Jak wynika z wymienionych ustaleń, w 2010 r. organ I instancji otrzymał kwotę 1.800.000 zł. Następnie w marcu 2010 r. zwiększono miesięczną ratę planowanych środków do 250.000 zł., z której kwotę 239.942 zł. przeznaczono na pomoc dla 1531 osób, które spełniały kryterium dochodowe określone w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pozostałe środki zostały wydane na pomoc 85 osobom spełniającym kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie powyższych ustaleń trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że ograniczone możliwości finansowe na realizację zadań własnych nie pozwalają organowi pomocy społecznej na udzielenie świadczeń każdemu wnioskodawcy. W tym zakresie prawidłowo bowiem organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W świetle powyższego, prawidłowe było także rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uznał, że należało podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji i w konsekwencji utrzymał w mocy powyższą decyzję. Przeprowadzając kontrolę w zakresie zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji stwierdzić bowiem należało, że ustalenia stanowiące ich podstawę, zostały przeprowadzone w oparciu o prawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego. Ponadto nie stwierdzono naruszenia przepisów ustaw, które miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji. Podkreślenia w szczególności wymaga, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, iż z powodu uregulowania wysokości minimalnego wynagrodzenia, pomoc społeczna powinna zagwarantować świadczenia wyrównujące różnicę pomiędzy otrzymywaną emeryturą a kwotą minimalnej płacy. W tym zakresie przede wszystkim wskazać należało, że nie ma podstaw prawnych do przeprowadzania w ramach pomocy społecznej wnioskowanego w skardze wyrównania wysokości emerytury do kwoty najniższego wynagrodzenia. Odnośnie zarzutu skarżącej, że wysokość jej dochodu przekroczyła kryterium dochodowe tylko o kwotę 32.31 zł. stwierdzić należało, że przepisy, które uzależniają przyznanie świadczenia od spełnienia kryterium dochodowego, nie zawierają podstaw do stopniowania przekroczenia tego kryterium. Wobec tego nie dają możliwości przyznania świadczenia w razie nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego. Bezpodstawny był również zarzut skargi, że wywiad środowiskowy powinien być oparty na przedłożeniu dokumentów w biurze Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a nie w domu wnioskodawcy. Przepis bowiem § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. Nr 77 z 2005 r. poz. 672 ze zm.) obowiązujący w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie stanowi bowiem, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Natomiast nie sposób odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, z powodu braku wskazania konkretnych naruszeń przepisów prawa i zasad postępowania. Ustosunkowanie się do przedstawionej przez skarżącą własnej oceny postawy pracowników organu pomocy społecznej oraz zasadności przyznawania świadczeń na rzecz innych osób - wykracza poza ramy sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie. W podsumowaniu podkreślić należało, że wbrew zarzutom skargi, nie tylko okoliczność, iż wniosek o przyznanie pomocy społecznej dotyczy świadczenia z zakresu niezbędnych potrzeb bytowych, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia tego wniosku. Analizie podlegają bowiem pozostałe przesłanki, omówione w powyższych rozważaniach, które zostały także wskazane w uzasadnieniach obydwu decyzji. Wobec tego - jak już była o tym mowa - zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów i zastosowaniu trafnej wykładni prawa. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę, nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły przepisów prawa materialnego tj. wyżej cytowanych przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.