IV SA/Gl 455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z póżn. zm.) w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie przyznania L. W. pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stroną nie doszło do skutku, w związku z tym dalsze prowadzenie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. L.W. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej tendencyjność, bezzasadność i naruszenie interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., o numerze wskazanym w sentencji wyroku, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ ten ustalił, że w sprawie nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. L.W. w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. rozmowy z pracownikiem socjalnym stwierdził, iż jest bezdomny i mieszka pod namiotem w okolicach pawilonu [...] znajdującego przy ul. [...] w M. Wobec tego pracownik socjalny ustalił, iż w dniu [...] r. w miejscu wskazanym przez L.W. zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy. Tamże jednak nie zastano wnioskodawcy ani nie znaleziono żadnych śladów wskazujących na jego pobyt. Informacji o przebywaniu bezdomnego w tym miejscu nie potwierdzała również Straż Miejska, do której zwrócono się o pomoc. Organ pierwszej instancji poinformował odwołującego o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i konsekwencjach działań uniemożliwiających dokonanie tej czynności. W trakcie kolejnych wizyt w ośrodku pomocy społecznej odwołujący odmówił podania aktualnego miejsca pobytu i ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co wynika z protokołów sporządzonych w dniach [...] i [...] r. Organ odwoławczy podniósł, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego poprzez nieudzielenie informacji o miejscu pobytu strony powoduje brak podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia i uzasadnia, w oparciu o treść art. 105 § 1 K.p.a., umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł L.W., wnosząc o sprawiedliwe i rzetelne rozpatrzenie jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wadliwości mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy albo stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, po myśli art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uzasadniają wzruszenie zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 tej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, a więc z urzędu bierze pod rozwagę naruszenia prawa niepodniesione przez strony. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana ma mocy art. 105 § 1 k.p.a., który jako przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania. Przepis ten zezwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania w sytuacji, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny istotny z punktu widzenia spraw administracyjnej, jaka ma być załatwiona przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie: a) obiektywną (np. uchylenie podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej) i subiektywną (strona uznaje postępowanie wszczęte na jej żądanie za bezprzedmiotowe i składa oświadczenie o cofnięciu podania), b) podmiotową (np. śmierć strony ubiegającej się o uprawnienie osobiste) i przedmiotową (zniszczenie rzeczy, której status podlega uregulowaniu w postępowaniu administracyjnym), c) uprzednią (pierwotną - wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie, która nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu, np. w sprawie ustanowienia drogi koniecznej) i wtórną (następczą - np. ustaje byt prawny osoby prawnej ubiegającej się o zezwolenie), d) prawną i faktyczną oraz e) całkowitą i częściową (np. w trakcie postępowania uchylono podstawę wydania decyzji w zakresie jednego z uprawnień (lub obowiązków), co do których toczy się postępowanie). Niezbędne jest zatem ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony, które to pojęcia w praktyce często są mylone. Ta ostatnia okoliczność wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Jedną z takich przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń z pomocy społecznej określonych w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje między innymi osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W celu ustalenia powyższych kwestii organ pierwszej instancji starał się przeprowadzić wywiad środowiskowy, do którego jednak nie doszło z uwagi na nie udzielenie przez skarżącego informacji o jego miejscu pobytu. Przepis art. 4 tej ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu (odmowę podania miejsca pobytu) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nie jest to podstawą do umorzenia postępowania w tej sprawie, gdyż jak wynika z dalszych czynności skarżącego nie straciła ona dla niego znaczenia, a brak jest innych cech bezprzedmiotowości. Wprawdzie literalne brzmienie art. 106 ust. 4 wskazuje, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie można pomijać wyraźnego nakazu, wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym ostatnim unormowaniu jednoznacznie stwierdzono, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". Skoro nie ma wątpliwości co do tego, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania świadczenia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 obecnej ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu, wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Uniemożliwienie przez stronę ustalenia istotnych dla przyznania świadczenia okoliczności faktycznych nie wywołuje bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przeciwnie, powoduje nieprzysługiwanie uprawnienia z powodu niewykazania ustawowych przesłanek jego przyznania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., sygn. I OSK 1765/07, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Z tych powodów zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy dokonają oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz, w razie potrzeby, prawidłowej interpretacji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnej z wskazaniami Sądu. Wobec powyższego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.