IV SA/Gl 456/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...] r., na mocy m.in. art.32 i art.43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.), organ pierwszej instancji odmówił przyznania R. D. zasiłku celowego na dofinansowanie opłacania składek emerytalnych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że jakkolwiek dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisie art.4, nadto spełniona została jedna z przesłanek uregulowanych w jej art.3, to jednak żądane świadczenie nie może być przyznane, gdyż brak ku temu podstaw prawnych. Mianowicie z brzmienia art.27 ust.1 i 2, art.31 ust.4a i art.31b ust.3 cytowanej ustawy wynika, że ośrodki pomocy społecznej opłacają składki emerytalne i rentowe osobom, które otrzymują zasiłek stały, zasiłek gwarantowany okresowy oraz osobom opiekującym się dzieckiem niepełnosprawnym lub rezygnującym z pracy w związku z koniecznością opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny. Ponieważ wnioskodawca do tego kręgu nie należy, żądanie nie mogło zostać uwzględnione. W odwołaniu od tej decyzji R. D. domagał się jej uchylenia i przyznania mu przedmiotowej pomocy. Wskazał na trudną swą sytuację materialną, która wynika z braku możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji spowoduje brak zabezpieczenia w przyszłości, gdy osiągnie wiek emerytalny. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138(1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił i zważył, że odwołujący się jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku. Mimo, iż zamieszkuje wspólnie z żoną i dziećmi, względem których obciąża go obowiązek alimentacyjny, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jedynym jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Mimo jednak spełnienia przesłanek pozwalających na przyznanie mu świadczeń pomocowych, przedmiotowego nie mógł uzyskać, albowiem nie mieści się w dyspozycji przepisu art.32 ustawy o pomocy społecznej, precyzującego krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. Dlatego organ uznał, że nie stanowi ono celu pomocy społecznej. Jeśli nadto zważyć, iż zasiłki celowe nie mają charakteru gwarantowanego, a są uznaniowe, poza tym odwołujący się otrzymuje zasiłki celowe na dofinansowanie do żywności i środków czystości oraz leki, wreszcie skoro organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, doszedł organ odwoławczy do przekonania, że przedmiotowe świadczenie nie mogło mu zostać udzielone. W konsekwencji tego kwestionowaną decyzję uznał za słuszną, zaś odwołanie za chybione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku celowego na sfinansowanie składek emerytalnych. W uzasadnieniu skargi przytoczył okoliczności zaprezentowane w odwołaniu, naprowadzając w szczególności na swą sytuację materialną, a to utrzymywanie się wyłącznie z zasiłku na bieżące potrzeby w kwocie [...] zł, nadto na niemożność podjęcia pracy, a zatem na realną trudność w usamodzielnieniu i przezwyciężeniu złej sytuacji życiowej. W tych okolicznościach zapadłe decyzje uważał za wadliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tylko pod względem legalności podlega ona sądowej kontroli. Jak stanowi bowiem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, zaś zarzuty skargi okazały się nietrafne, co przy braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, że zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego. Upraszczając zagadnienie można stwierdzić, że uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza wszak dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować pełnymi dowodami pozwalającymi na dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owego uznania. Generalnie wydając decyzję opartą na przepisie art.32 ustawy o pomocy społecznej organ winien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a przede wszystkim mając na uwadze cele pomocy społecznej. Istotnie, jak wskazał słusznie skarżący, podstawowym celem pomocy społecznej określonym w art.1 ust.1 ustawy o pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których osoby lub rodziny nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Nadto, jak głosi art.2 ust.1 tej ustawy, pomoc społeczna ma za zadanie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka, prowadząc zwłaszcza do usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Tym wymogom w zasadzie zaskarżona decyzja sprostała. Skarżący zapewne znalazł się w trudnej sytuacji, z której samodzielnie nie może się wyzwolić, co przy spełnieniu pozostałych przesłanek, w tym kryterium dochodowego, pozwala na konkluzję, iż podlega on przepisom przywołanej ustawy, a więc co do zasady może liczyć na pomoc wyżej sprecyzowaną. Jak wynika z brzmienia jej przepisów pomoc ta świadczona jest w różnych formach. Jedną z nich jest opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Jednakowoż trafnie uznały organu obu instancji, że skarżący nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, sprecyzowanych w art.31b ust.1, 2 i 3 tej ustawy. Regulacja tego aktu prawnego prowadzi do wniosku, iż skoro to świadczenie zostało określone odrębnie jako jedna z form pomocy społecznej, to niepodobna udzielić go w ramach zasiłku celowego, osobom, które nie zostały wymienione w przywołanym przepisie. Zasiłek celowy bowiem, po myśli art.32 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie kosztów leczenia, remontu mieszkania, opału, odzieży, kosztów pobytu dziecka w przedszkolu, kosztów pogrzebu. Co prawda nazwanie świadczenia przez stronę nie ma decydującego znaczenia dla kierunku i oceny zasadności żądania, to odchodząc od zasiłku celowego, trudno byłoby doszukać się w przepisach ustawy o pomocy społecznej podstawy prawnej dla uwzględnienia przedmiotowego żądania, a więc innej formy pomocy w tej materii. Można się ostrożnie przychylić do poglądu organu odwoławczego, wedle którego sporne świadczenie przekracza ramy zakreślone celami pomocy społecznej. Przy czym konieczne jest zastrzeżenie, iż stanowisko to dotyczy wyłącznie sytuacji nie objętych cytowanymi powyżej przepisami obejmującymi osoby uprawnione do opłacania składek emerytalnych. W ocenie Sądu poza tym szczególnym zakresem, generalnie opłacanie składek emerytalno-rentowych – jakkolwiek stanowiących element zabezpieczenia społecznego - nie należy do zakresu pojęciowego przezwyciężania bieżących trudności życiowych zamieszczonego w omawianym akcie prawnym. Ten bowiem wyraźnie łączy je z niezbędnymi potrzebami umożliwiającymi bytowanie w odpowiednich warunkach. Z tych przyczyn skargę podważającą kontrolowane aktualnie rozstrzygnięcia odmowne, które nie uchybiają prawu, należało oddalić. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.