IV SA/Gl 456/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] nr [...]. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej dla L. W. w formie zasiłku celowego na zakup żywności i innych jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że strona w dniu [...] złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, bielizny zimowej, obuwia, odzieży a także gorących posiłków. W trakcie tej czynności procesowej strona została poinformowana o wymogach związanych z wydaniem decyzji administracyjnej w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W dniu [...] strona ponownie stawiła się w siedzibie organu pierwszej instancji celem uzupełnienia dokumentacji, jednakże nie chciała podać swojego miejsca zamieszkania lub pobytu, wskazała jedynie, iż zamieszkuje w namiocie rozkładanym przy ul. W. w M.. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przedstawił działania i czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania strony z wykorzystaniem straży miejskiej. W dniu [...] strona ponownie stawiła się w siedzibie i przedłożyła zaświadczenia z powiatowego urzędu pracy o tym że jest osobą bezrobotną. Nadto organ pierwszej instancji wskazał w piśmie z dnia [...], że wniosek strony z dnia [...] z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zostanie rozpatrzony w terminie przewidzianym w przepisach prawa. Podczas kolejnej wizyty strony w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...] L. W. ponownie odmówił podania miejsca zamieszkania, nadto odmówił podpisania protokołu z przeprowadzonej z nim na tę okoliczność czynności procesowej. W następstwie tego wniosku organ pierwszej instancji podjął działania zmierzające do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz uzyskania niezbędnych dokumentów pozwalających na ustalenie jej sytuacji dochodowej i osobistej, jednakże strona wskazane wezwania zignorowała. Nadto organ pierwszej instancji zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] skierowanym do strony znalazła się informacja, że z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie jest możliwe dochowanie terminów wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji organ ten uznał, że z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub przebywania wyczerpane zostały znamiona umorzenia postępowania określone w treści art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się L. W., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i uznał, że jest ono tendencyjne, bezzasadne i godzące w interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył sytuację osobistą strony, a w szczególności dotyczącą ustalenia miejsca zamieszkania strony. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył działania organu pierwszej instancji po złożeniu przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania L. W. oraz do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy uznał, że nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a organ pierwszej instancji podjął wszelkie prawem przewidziane działania zmierzające do przeprowadzenia tej czynności procesowej, jak również uznał, że wyczerpana została przesłanka umorzenia postępowania przewidziana treścią art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł L. W., który wystąpił o sprawiedliwe i rzetelne rozpatrzenie jego skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i w tym zakresie przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż podniósł to skarżący. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odwołać się do obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 106 ust. 4 tej ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r, w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wywiad taki przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w sprawach niecierpiących zwłoki w terminie 2 dni. Z kolei po myśli § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego ( Dz. U. Nr 111, poz. 535, z późn. zm.), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Brzmienie przywołanego przepisu w zasadzie nie daje organowi administracji żadnych możliwości interpretacyjnych, ponieważ decyzję administracyjną w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, poza przypadkami wskazanymi art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Z punktu widzenia wskazanych przepisów obojętne jest czy wywiad ten będzie wywiadem pełnym czy też skróconym względnie właściwym dla określonej formy świadczenia. Tym samym wydanie decyzji administracyjnej przed przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w świetle treści analizowanego przepisu jest niemożliwe, odnosi się to także do decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, z wyjątkiem sytuacji, kiedy wnioskodawca w sposób jednoznaczny cofnie żądanie skierowane do organu administracji, względnie wyczerpana zostanie inna przesłanka bezprzedmiotowości postępowania określona art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę na fakt, że jedną z naczelnych zasad ogólnego postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która zakłada, że organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia obowiązany jest do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zasada ta posiada pierwszeństwo przed zasadą szybkości nakładającą na organ administracji obowiązek terminowego rozpatrzenia żądania strony i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Nadto widzieć należy również i tę okoliczność, która została unormowana w rozporządzeniu, a dotycząca zasad przeprowadzania wywiadu środowiskowego z osobami, w stosunku do których zastosowanie posiada ustawa o ochronie zdrowia psychicznego. W świetle brzmienia przywołanego przepisu ustawy stanowisko organu administracji jest nieprawidłowe, jednakże nawiązuje ono do wcześniejszego brzmienia odpowiednich przepisów ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Na gruncie tych przepisów wypracowane zostało stanowisko akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze, a przykładem tego jest wyrok z dnia 12 października 1995 r. sygn. akt SA/Ka 1854/94. Istota tego stanowiska sprowadzała się do uznania, że odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest przejawem rezygnacji z ubiegania się o przyznanie świadczenia, a tym samym wyczerpuje znamiona bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i zachodzi konieczność umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] a złożonego w siedzibie organu pierwszej instancji wszczął stosowne postępowanie. W dniu [...] strona przedłożyła brakujące dokumenty i uzgodniła przeprowadzenie wywiadu na dzień [...], jednakże w dniu tym wywiad nie został przeprowadzony. Kolejna rozmowa ze stroną miała miejsce w dniu [...], z której sporządzona została notatka służbowa. Następna wizyta L. W. w siedzibie organu pierwszej instancji miała miejsce w dniu [...]. W następstwie tej wizyty organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] wezwał skarżącego do stawienia się w siedzibie organu pierwszej instancji celem ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Warto zauważyć, że z dnia [...] pochodzi protokół z rozmowy ze skarżącym, w trakcie której po raz kolejny odmówił podania miejsca zamieszkania lub pobytu. Przedstawiony stan normatywny oraz stan faktyczny w sprawie pozwala uznać, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd dostrzega fakt, że pracownicy organu pierwszej instancji pracują z trudnym klientem, jednakże okoliczność ta nie zwalnia ich z pewnych obowiązków, być może nawet czasem niemiłych. Nadto należy dostrzec brak konsekwencji w działaniach i rozstrzygnięciach podejmowanych przez organ pierwszej instancji. Pracownik socjalny zobowiązany jest do podejmowania działań zmierzających do zakończenia postępowania wszczętego przez stronę. Istotą pracy socjalnej pracownika socjalnego jest staranie się, aby wyprowadzić osobę lub rodzinę z trudnej sytuacji, w której się znajduje. W ramach tych działań pracownik ten zobowiązany jest do wykorzystywania wszelkich instrumentów prawnych, które posiada aby przeprowadzić postępowanie i nie tylko wydać decyzję administracyjną, ale aby rozpocząć działania zmierzające do wyprowadzenia osoby z trudnej sytuacji materialnej. Fakt ten oznacza, że pracownik socjalny nie może skupiać się jedynie na administracyjnych aspektach swojej pracy, lecz musi podejmować również wszelkie niezbędne działania zmierzające do rozpoznania sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia i przyjścia jej z niezbędną pomocą. Zatem wydanie decyzji administracyjnej przyznającej lub odmawiającej przyznanie świadczenia nie jest celem pracy socjalnej, lecz jedynie środkiem do uzyskania tego celu. Z tego też powodu do póki pracownik socjalny nie przeprowadzi przewidzianej prawem czynności procesowej nie może zakończyć wszczętego postępowania administracyjnego, lecz podejmować różne działania zmierzające do rozeznania sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i opracowania ciągu działań zmierzających do rozwiązania trudnej sytuacji wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji skupiał się na wzywaniu strony do siedziby organu i ustaleniu terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie podjął żadnych innych działań zmierzających do skontaktowania się ze skarżącym oraz zmierzających do wyjaśnienia jego sytuacji osobistej i dochodowej. Do takiego wniosku skłania lektura akt administracyjnych, która nie zawiera żadnych innych dokumentów poza tymi, które związane są z wezwaniem skarżącego do stawienia się w siedzibie organu. Jedynym odstępstwem w tym zakresie była czynność procesowa z dnia [...] zmierzająca do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak zostało to już zaakcentowane zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji podejmuje wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym organ ten zobowiązany jest prowadzić postępowanie tak długo, aż nie wyjaśni wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Z tego też powodu przypomnieć należy organom administracji treść art. 35 § 5 wyżej wymienionego Kodeksu, otóż zgodnie z nim do terminów załatwienia sprawy nie zalicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie organy administracji ograniczyły się do formalnego podejścia do zgłoszonego wniosku i takim postępowaniem dopuściły się naruszenia postanowień art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym wywiad środowiskowy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Natomiast skarżący zobowiązany jest do umożliwienia pracownikom organu do wypełnienia ciążących na nich obowiązków. Nadto skarżący musi mieć świadomość tego, że niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej, mocą której zostanie rozpatrzony jego wniosek, zależne jest od tego, czy sam w sposób aktywny będzie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu, albowiem działania o charakterze obstrukcyjnym negatywnie oddziałują jedynie na jego pozycję prawną i skuteczność ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji umorzono postępowanie przed organami administracji publicznej. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. su.