IV SA/Gl 457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił B. M. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności i leków. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ dochód jej jest niższy od przewidzianego kryterium dochodowego oraz występuje u niej jedna z przesłanek przewidzianych treścią art. 7 pkt. 2—15 ustawy o pomocy społecznej tj. niepełnosprawność. W uzasadnieniu tym przedstawiono zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreślono, że zgłoszone potrzeby są zgodne z celami pomocy społecznej i mogą być zaspokojone w drodze zasiłku celowego. W dalszej części uzasadnienia przybliżono sytuację faktyczną strony i wskazano, że w dniu 30 grudnia 2014 r. złożyła ona wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie szeregu potrzeb i mocą decyzji z dnia [...]r. otrzymała pomoc finansową w wysokości po 200 zł. w styczniu, lutym i marcu 2015 r. na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb w tym na zakup żywności, leków czy obuwia. Organ pierwszej instancji podkreślił, że pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokojenia wszystkich zgłoszonych potrzeb lecz winna je zaspokajać stosownie do posiadanych możliwości. Powyższe zastrzeżenie legło u podstaw odmowy zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, ponieważ organ uznał, że potrzeby zgłoszone przez stronę zostały w miarę posiadanych możliwości zaspokojone. Z decyzją tą nie zgodziła się B. M., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie i uznała, że organ administracji wydając tę decyzję skrzywdził ją. Podkreśliła, że występując o świadczenia domagała się przyznania ich w wysokości 300 zł., a otrzymała taką pomoc w wysokości 200 zł., co w jej sytuacji osobistej i przy uwzględnieniu stanu zdrowia i licznych schorzeń jest wysokością niewystarczającą. W motywach odwołania przybliżyła przyznawane jej świadczenia i uznała, że nie zaspokajają one jej najniezbędniejszych potrzeb, tym bardziej, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W dalszej części tego uzasadnienia stwierdził, że strona spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, gdyż jej dochód jest niższy niż przewidziane kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, jak również występuje jedna z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 ustawy o pomocy społecznej a mianowicie niepełnosprawność. Następnie organ ten przybliżył mechanizm przyznawania zasiłku celowego i wskazał, że świadczenie to udzielane jest w ramach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu celów i możliwości pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił zasadność zgłoszonej potrzeby w kontekście sytuacji strony jak również możliwości pomocy społecznej. Zaakcentowano, że mocą decyzji z dnia [...] r. przyznano stronie szereg zasiłków celowych w wysokości po 200 zł., na styczeń, luty i marzec 2015 r.. Podkreślono przy tym, że świadczenia z pomocy społecznej nie są przeznaczane na refundację poniesionych wydatków, lecz na zaspokajanie bieżących potrzeb w sytuacji, gdy rodzina lub osoba nie jest w stanie ich zaspokoić. Podkreślono, że strona nie jest pozostawiona bez niezbędnych świadczeń i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu służb społecznych. Z decyzją tą nie zgodziła się B. M., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i uznała ją za bardzo krzywdzącą. W motywach skargi przybliżyła swoją sytuację osobistą i zdrowotną, jak również zaakcentowała, że nie dysponuje żadnymi własnymi środkami finansowymi i ma dość życia za pożyczone pieniądze. Zaznaczyła, że oczekuje na własne świadczenie emerytalne, a obecnie posiadane środki finansowe są niewystarczające. W sposób emocjonalny przybliżyła działania organów pomocy społecznej i uznała, że przyznawane jej świadczenia są na poziomie, który uniemożliwia żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że sąd administracyjny uwzględnia wniesioną skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z takiej treści przepisu wynika, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego będzie stanowiło podstawę uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie takie, które będzie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które będzie rzutowało na końcowy wynik sprawy będzie dawało podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 19 stycznia 2015 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. W następstwie zgłoszonego wniosku w dniu 27 stycznia 2015 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w trakcie którego skarżąca rozszerzyła zakres swoich żądań wobec organu administracji o przyznanie świadczenia na zakup leków. Podkreślenia wymaga, że sytuacja finansowa i osobista skarżącej jest znana organowi pierwszej instancji, ponieważ korzysta ona z zasiłku stałego i świadczeń w formie zasiłku celowego. Przywołana okoliczność pozwala uznać, że skarżąca spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Zaznaczyć należy, że wskazana okoliczność nie jest kwestionowana przez organy administracji wypowiadające się w sprawie, tym samym może być ona pominięta w dalszych rozważania. Mając na uwadze powyższy fakt oraz i to, że skarżąca stale korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, sytuacja osobista i dochodowa skarżącej jest dobrze znana organowi, a tym samym organ ten przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie w sposób zgodny z obowiązującymi unormowaniami, gdyż po złożeniu wniosku a przed wydaniem kwestionowanej decyzji przeprowadził obligatoryjną czynność procesową, którą jest wywiad środowiskowy. Istotą przedmiotowego postępowania jest ubieganie się przez skarżącą o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na zaspokojenie potrzeb wymienionych we wniosku z dnia 19 stycznia 2015 r. i w wywiadzie środowiskowym z dnia 27 stycznia 2015 r.. Na marginesie przyjdzie jedynie zauważyć, że zgłoszone przez nią potrzeby zgodne są z celami pomocy społecznej i mogą być zaspokojone w ramach przyznawanych świadczeń. Okoliczność ta również nie jest kwestionowana przez wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej. W świetle powyższych ustaleń rozważyć należy sytuację prawną osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej. Analiza postanowień art. 39 ustawy o pomocy społecznej pozwala stwierdzić, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie wymienionych w nim potrzeb. Zatem z tej perspektywy wynika, że świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, a zatem organ administracji w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić w sposób wyczerpujący sytuację wnioskodawcy, a następnie dokonać wyboru następstwa prawnego, przy czym rozstrzygnięcie to nie może charakteryzować się dowolnością, lecz musi mieć zakotwiczenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo zwrócić uwagę należy na treść art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ przepis ten zalicza realizację tego zadania do zadań obowiązkowych gminy, zatem zaspokojenie tego świadczenia posiada pierwszeństwo przed realizacją zadań o charakterze nieobowiązkowym. Nadto w polu widzenia muszą pozostawać postanowienia art. 3 ust. 1 i ust. 4 wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast po myśli ust. 4 tego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przywołane powyżej unormowania nawiązują do subsydiarnej roli pomocy społecznej, której instytucje są wykorzystywane w momencie, gdy osoba znajdująca się w trudnej sytuacji nie jest w stanie przy wykorzystaniu własnych środków, możliwości i uprawnień zaspokoić swoich potrzeb. W tak wyznaczonych ramach normatywnych organ pomocy społecznej obowiązany jest podejmować rozstrzygnięcia zmierzające do rozpoznania zgłoszonego do niego żądania. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt związany z podejmowaniem rozstrzygnięć w sferze pomocy społecznej, otóż podstawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom zaspokojenie występujących u nich potrzeb i życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co sprowadza się do wyprowadzenia jej z systemu pomocy społecznej. W takim ujęciu wniosek o zaspokojenie określonych potrzeb bytowych czy życiowych zgłoszony do organu administracji jest dla niego sygnałem, że dana osoba czy rodzina ma trudności w prawidłowym funkcjonowaniu i zaspokajaniu występujących u niej potrzeb. Okoliczność ta jest zatem impulsem dla podjęcia działań zmierzających do ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej osoby i rodziny ubiegającej się o wsparcie, jak również do rozeznania przyczyn występujących deficytów. Dopiero po wszechstronnym i dogłębnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych z funkcjonowaniem danej osoby i rodziny organ ten może podjąć działania zmierzające do wyprowadzenia osoby bądź rodziny z systemu pomocy społecznej. W takim ujęciu świadczenie pieniężne przyznawane w ramach pomocy społecznej jest narzędziem przy wykorzystaniu, którego organ administracji realizuje przyjęty plan działań, a tym samym przyznanie świadczenia nie jest celem pomocy społecznej, lecz tylko środkiem do osiągnięcia celu. Takie ujęcie zgłoszonego żądania do organu administracji oznacza, że w każdym przypadku podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia pieniężnego widzieć należy je w szerszej perspektywie, uwzględniającej przyjętą przez pracownika socjalnego prowadzącego daną osobę strategię rozwiązywania jej problemów i zaspokajania jej potrzeb. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że skarżąca z uwagi na swój wiek jak również stan zdrowia jest stałą podopieczną pomocy społecznej i utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń przez tę pomoc przyznawanych. Zatem skarżąca na obecnym etapie jej życia nie dysponuje własnymi środkami, a jak zaznacza to w pismach procesowych oczekuje na nabycie uprawnień emerytalnych, które nastąpi w 2017 roku i zdana jest na świadczenia ze strony pomocy społecznej. Okoliczność ta skutkuje tym, że deklarowane przez skarżącą potrzeby nie mogą być zaspokojone na takim poziomie, którego oczekuje, gdyż jak jest to powszechnie wiadome środki, którymi dysponuje pomoc społeczna są ograniczone i służą zaspokojeniu wyłącznie najniezbędniejszych potrzeb. Mocą zaskarżonych decyzji organy administracji obu instancji odmówiły skarżącej przyznania zasiłku celowego na zrefundowanie kosztu zakupu żywności i leków. W tym miejscu przyjdzie podzielić stanowisko zaprezentowane w motywach rozstrzygnięć tych organów, że zgłoszone przez skarżącą potrzeby, w postaci zakupu leków i żywności są zgodne z celami pomocy społecznej i w ramach zasiłku celowego mogą być zaspokojone. Jednakże jak zostało to powyżej zaznaczone ocena tej części rozstrzygnięcia musi być rozpatrywana w szerszym aspekcie, z uwzględnieniem innych działań podejmowanych przez organ administracji. Jak wynika to z akt administracyjnych inną decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącej świadczenie w wysokości po 200 zł. na okres od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. na zaspokojenie szeregu zgłoszonych przez skarżącą potrzeb w tym na zakup leków i żywności. Skoro zgłoszone żądanie jest zgodne z celami pomocy społecznej to rozważyć należy, czy mieści się ono w jej możliwościach. Organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że zaspokojenie zgłoszonej potrzeby przekracza możliwości pomocy społecznej wynikające z liczby osób objętych świadczeniami i posiadanymi środkami na zaspokojenie ich potrzeb. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia akcentuje, że zgłoszona przez skarżącą potrzeba jest zgodna z celami pomocy społecznej, natomiast jej zaspokojenie wykracza już poza możliwości gminy. W tej sytuacji rozważyć należy, czy organ ten w sposób właściwy wyeksponował tę okoliczność i ją udokumentował. Odpowiedź na tak postawione pytanie udzielona musi być z uwzględnieniem prowadzonych powyżej rozważań na temat opracowania programu wyprowadzenia osoby z trudnej sytuacji życiowej, w której się znajduje. W aktach sprawy takiego programu nie ma, jednakże znajdują się dokumenty ilustrujące sytuację osobistą skarżącej, ze szczególnym uwzględnieniem jej stanu zdrowia i ponoszonych wydatków na zakup lekarstw. Dysponując pełną informacją na temat skarżącej organ pierwszej instancji dokonał wyboru celów, które uznał za niezbędne do zrealizowania w warunkach w jakich przyszło mu podejmować rozstrzygnięcia. Mając na uwadze zgłoszone przez skarżącą potrzeby postanowił zaspokoić w pierwszej kolejności potrzeby związane z zakupem żywności czy lekarstw i na ten cel przyznał skarżącej zasiłek celowy. Spowodowało to, że potrzeby wymienione w zaskarżonej decyzji nie mogły zostać już uwzględnione i zaspokojone, gdyż przekracza to możliwości gminy. W świetle powyższego organy administracji podejmują rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego miały w polu widzenia potrzeby skarżącej jak również możliwości, którymi dysponuje gmina w zakresie pomocy społecznej. Zatem wydanym decyzjom nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przeprowadzona powyżej analiza zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że stan faktyczny dotyczący sytuacji skarżącej został wyjaśniony w sposób właściwy, jak również przeprowadzono wszystkie wymagane prawem czynności procesowe. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić. ec