IV SA/Gl 458/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Ośrodku A w Powiecie C. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...]r. Rada Powiatu C., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz w oparciu o art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany swej wcześniejszej uchwały nr [...] z dnia [...]r. w sprawie organizacji i ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennym Ośrodku Wsparcia dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi w Powiecie C. Na powyższą uchwałę z dnia [...]r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Ś żądając stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywodząc, iż Rada Powiatu C. nie była umocowana do podjęcia wspomnianego aktu. Powołany w jego podstawie prawnej art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że rada powiatu ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Tymczasem prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, do realizowanych przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Wojewody Ś., ustawodawca w art. 23 ust. 2 pkt 3 cytowanej regulacji określił przy tym w sposób nie budzący wątpliwości, iż określenie warunków i trybu ustalania oraz pobierania odpłatności za pobyt w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, prowadzonych w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należy do kompetencji ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, który jest uprawniony także do uregulowania - w drodze rozporządzenia - warunków całkowitego lub częściowego zwalniania z odpłatności za pobyt w rzeczonych placówkach i korzystanie z ich usług, przy uwzględnieniu sytuacji materialnej kierowanych osób. Mając na względzie powyższe skarżący organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie upoważniały Rady Powiatu w C. do podjęcia zaskarżonej uchwały a w konsekwencji akt ten został wydany bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Powiat C. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko Wojewody Ś. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu przyznał, że art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ogranicza kompetencje rady powiatu w zakresie ustalania zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych do zadań własnych. Równocześnie podkreślił, że wspomniane unormowanie obowiązuje w przywołanej treści dopiero od dnia 15 marca 2007 r., to jest od daty wejścia w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 226). Zostało ono w ten sposób zmienione, celem dostosowania do treści art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320), zgodnie z którą do rzeczonego przepisu dodano ust. 3 stanowiący, iż dotychczasowe kompetencje powiatów i gmin przejmuje minister właściwy do spraw zabezpieczenie społecznego, który określi w drodze rozporządzenia tryb kierowania i przyjmowania do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej prowadzonych w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, warunki i tryb ustalania odpłatności, jak również warunki zwalniania z odpłatności za pobyt w tych jednostkach i korzystanie z ich usług. W świetle powyższego strona zgodziła się, że utraciła kompetencje do regulowania zasad prowadzenia ośrodków dla osób z zaburzeniami psychicznymi, jako że z mocy art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej należy ono do zadań z zakresu administracji rządowej. Podkreśliła jednak, iż przepisy obu wspomnianych wyżej ustaw (to jest z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz z dnia 16 lutego 2007 r.) nowelizujących ustawę o pomocy społecznej, nie zawierają przepisów przejściowych określających kwestię utrzymania w mocy bądź uchylenia dotychczasowych regulacji w postaci prawa miejscowego a tym samym rzeczona nowelizacja przeprowadzona została w sposób sprzeczny z zasadami poprawnej legislacji i z naruszeniem postulatów racjonalności oraz spójności systemu prawnego, co koliduje z art. 2 Konstytucji RP. W tym miejscu Powiat C. zaakcentował, że do chwili obecnej, to jest do [...]r., a więc przez ponad rok, właściwy minister nie wydał stosownego rozporządzenia, co powoduje, iż powiaty prowadzące ośrodki dla osób z zaburzeniami psychicznymi pozbawione są podstaw prawnych normujących ich działanie w omawianym zakresie. Efektem uchylenia poprzedniej delegacji jest bowiem brak jakiejkolwiek regulacji odnoszącej się do zasad prowadzenia tych ośrodków w formie zadania zleconego. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że pomimo braku wyraźnego przepisu przejściowego, poprzednie uchwały (ogłoszone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, to jest przed 15 marca 2007 r.) pozostają w obrocie prawnym, to również w tym przypadku pozbawienie kompetencji i przedłużający się stan braku zasad kierowania i przyjmowania osób do przedmiotowych ośrodków doprowadza de facto do paraliżu powiatu. Dotyczy to przede wszystkim kwestii finansowych, a w szczególności długotrwałego braku możliwości ustalenia (zmiany) wysokości miesięcznej opłaty za pobyt w ośrodku, co wobec wzrostu kosztów związanych z prowadzeniem tej placówki prowadzi do powstania uszczerbku dla finansów powiatu realizującego tego rodzaju zadanie. Taki stan rzeczy koliduje natomiast z konstytucyjną zasadą ochrony praw majątkowych i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W dalszej części odpowiedzi na skargę Powiat C. zwrócił się do Sądu o rozważenie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność obu wskazanych wyżej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej z art. 2, art. 68 ust. 1 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim brak zawarcia w nich przepisów przejściowych doprowadza do ograniczenia świadczeń z pomocy społecznej wobec osób z zaburzeniami psychicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie przy tym z art. 3 §2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., rzeczona kontrola obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane z zakresu administracji publicznej Z brzmienia art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej samej ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który określa, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 tej regulacji albo - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wojewoda Ś. domagał się w swojej skardze stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały tego organu nr [...] z dnia [...]r., w sprawie organizacji i ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Dziennym Ośrodku Wsparcia dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi w Powiecie C. Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30 dni od dnia doręczenia mu aktu, zaś akt ten jest w stopniu istotnym sprzeczny z prawem, a co za tym idzie, zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takiej sytuacji organ nadzoru nie może już we własnym zakresie orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały a jedynie przysługuje mu prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 cytowanej ustawy o z dnia 5 czerwca 1998 r.). Rzeczona skarga stanowi przedłużenie uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Organem nadzoru w niniejszej sprawie jest Wojewoda Ś. i to on zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...]r. w drodze skargi, którą nadał do Sądu w dniu [...]r. Jak wynika z umieszczonej na tej uchwale pieczęci dokumentującej datę wpływu, otrzymał on omawiany akt w dniu [...]r., a tym samym był uprawniony do zaskarżenia go wyłącznie w trybie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Równocześnie godzi się wskazać, że wnosząc tę skargę nie był związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Termin taki nie wynika również z przepisów powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. Artykuł 81 ust. 1 wspomnianej regulacji, w przeciwieństwie do jej art. 85, nie zawiera bowiem żadnych postanowień dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, lecz tylko otwiera organowi nadzoru drogę do jej wniesienia. Podstawą prawną uchwały stanowiącej przedmiot skargi był art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Przywołane unormowanie w sposób wyraźny zawęża zakres kompetencji organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie do tych spośród wspomnianych instytucji, których prowadzenie mieści się w zakresie zadań własnych gminy lub powiatu. Z art. 20 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. wynika przy tym, że prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do realizowanych przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu C. naruszyła przywołany art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wykraczając poza określone w nim upoważnienie. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że - jak słusznie zauważył Powiat C. - ograniczenie uprawnień powiatu w zakresie ustalania zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych do zadań własnych dokonane zostało w wyniku nowelizacji ustawy o pomocy społecznej (ustawa zmieniająca z dnia 26 stycznia 2007 r. - Dz. U. Nr 36, poz. 226), która weszła w życie z dniem 15 marca 2007 r. Nowelizacja ta korespondowała ze zmianą art. 23 ust. 2 wspomnianej ustawy, wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320), zgodnie z którą dodano do tego przepisu ust. 3 stanowiący, iż tryb kierowania i przyjmowania do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej prowadzonych w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, warunki i tryb ustalania i pobierania odpłatności, jak również warunki całkowitego lub częściowego zwalniania z odpłatności za pobyt w tych jednostkach i korzystanie z ich usług określi minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Należy również przyznać, że żaden z przywołanych wyżej aktów zmieniających nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do kwestii obowiązywania aktów prawa miejscowego wydanych w rzeczonym zakresie przez organy stanowiące powiatów w okresie wcześniejszym, czyli przed 15 marca 2007 r., kiedy były one jeszcze upoważnione do ustalania przepisów regulujących omawianą problematykę. Brak w cytowanych ustawach stosownych unormowań intertemporalnych może wprawdzie stwarzać wątpliwości interpretacyjne, lecz zdaniem Sądu, nie stanowi to wystarczającej podstawy do kwestionowania ich zgodności z Konstytucją RP. Za chybioną należy uznać również argumentację, jakoby w sytuacji braku wydania stosownego rozporządzenia przez właściwego ministra, powiaty prowadząc ośrodki wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi działały, jak to określono w odpowiedzi na skargę "w próżni prawnej". Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż w rzeczonych ustawach zmieniających nie określono w sposób wyraźny, że wydane przed ich wejściem w życie uchwały, które podjęte zostały – zgodnie z ówczesną kompetencją – przez organy powiatów tracą moc i dlatego należy przyjąć, że obowiązują one także w okresie późniejszym. Taki wniosek wynika z wykładni celowościowej wspomnianych aktów prawnych. Analiza zawartych w nich unormowań prowadzi bowiem do konkluzji, że intencją ustawodawcy była jedynie modyfikacja właściwości do ustalania zasad ponoszenia odpłatności za pobyt we wspomnianych instytucjach. Skoro bowiem ich prowadzenie stanowi, wykonywane przez powiat, zadanie z zakresu administracji rządowej, to ustawodawca uznał, że właśnie organ administracji rządowej powinien decydować o zasadach odpłatności za pobyt w tych ośrodkach. Nie sposób natomiast zakładać aby zmierzał on do wyeliminowania z obrotu wszystkich dotychczasowych aktów, w których zasady te zostały uprzednio określone. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych godzi się podnieść, iż dopóki minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nie wyda rozporządzenia dotyczącego spornych zagadnień, dopóty podlegają one przepisom uchwały Rady Powiatu C. nr [...], podjętej w dniu [...]r., czyli przed wejściem w życie zmian wprowadzonych do art. 23 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Odrębną kwestią jest natomiast legalność uchwały zmieniającej rzeczony akt. Wydanie jej nastąpiło bowiem już w okresie obowiązywania tych unormowań w brzmieniu uwzględniającym opisane zmiany a w rezultacie trzeba stwierdzić, że została ona podjęta bez podstawy prawnej, co obliguje Sąd do orzeczenia o stwierdzeniu jej nieważności. Należy tu podkreślić, iż stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją powyższego jest konieczność ścisłego uwzględnienia przez organ stanowiący powiatu wytycznych wynikających z ustawowego upoważnienia. Trzeba bowiem zaakcentować, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, po myśli którego normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, wykluczający wykładnię rozszerzającą oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy stosować przyjęte w polskim systemie prawnym zasady: zakazu domniemania kompetencji prawodawczych, zakazu wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących ich realizowaniu (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, publ.: OTK 2000/5/141). Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować unieważnieniem uchwały obarczonej taką wadą. W tym kontekście powoływanie się przez Powiat C. na względy praktyczne powodujące konieczność dokonania zmiany zasad ustalania odpłatności za pobyt w Dziennym Ośrodku Wsparcia dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi a w szczególności na zagrożenie powstania uszczerbku w finansach Powiatu w wyniku braku możliwości dostosowania rozmiaru odpłatności za pobyt w tej placówce do rosnących kosztów utrzymania jej pensjonariuszy, nie mogło rzutować na rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd. Jakkolwiek zaniechanie właściwego ministra w wydawaniu rozporządzenia regulującego wskazane kwestie jest niewątpliwie źródłem problemów dla jednostek samorządowych prowadzących tego rodzaju instytucje, to jednak fakt ten nie może uzasadniać ani sankcjonować podejmowania przez organy stanowiące rzeczonych jednostek, uchwał normujących sporną materię, skoro są one sprzeczne z przepisami określającymi właściwość tych organów. Ustosunkowując się do wyrażonego w odpowiedzi na skargę wniosku o skierowanie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność obu ustaw (z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz z dnia 16 lutego 2007 r.) nowelizujących ustawę o pomocy społecznej z art. 2, art. 68 ust. 1 i art. 165 Konstytucji RP, Sąd uznał, że potrzeba taka nie zachodzi. Trzeba wprawdzie przyznać, że brak zawarcia w ich treści odpowiednich przepisów przejściowych stanowi istotną niedogodność, jednak wbrew twierdzeniom Powiatu C. nie stwarza ona zagrożenia dla realizacji przez jednostki samorządowe zadania polegającego na prowadzeniu ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, czego skutkiem miałoby być ograniczenie przysługującego obywatelom prawa do ochrony zdrowia ani nie powoduje naruszenia zasady ochrony praw majątkowych i samodzielności powiatu. Należy bowiem podkreślić, że funkcję gwarancyjną spełnia tu w dostateczny sposób art. 20 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który wskazuje jednoznacznie, iż niezbędne środki na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 rzeczonego przepisu, zapewnia budżet państwa. Ewentualne zatem zwiększone wydatki powiatu powstałe w wyniku zaistnienia dysproporcji pomiędzy rosnącymi kosztami utrzymania osób przebywających w tych placówkach i zapewnienia im odpowiedniej pomocy a kwotami pozyskanymi w ramach odpłatności za ich pobyt mogą zostać zrekompensowane ze środków pochodzących z budżetu państwa. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, działając na podstawie art. 147 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 niniejszego orzeczenia oparto na art. 152 p.p.s.a.