IV SA/Gl 462/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.N. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie radnych oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą nr [...], podjętą w dniu [...]r., Rada Powiatu B. odwołała radnego J. N. z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Powiatu B. W uzasadnieniu tego aktu podano, że wniosek w niniejszej kwestii został złożony w trybie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez grupę radnych nie mniejszą niż ¼ ustawowego składu Rady. Uchwała ta została zakwestionowana przez J. N., który w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa domagał się jej uchylenia. Podkreślił bowiem, że przed głosowaniem w sprawie odwołania go z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Powiatu złożył rezygnację z tego stanowiska. Obowiązujące prawo nie przewiduje przy tym żadnych ograniczeń dotyczących złożenia takiej rezygnacji, w tym nie uzależnia jej od ustalonego porządku obrad, gdyż w czasie jego uchwalania wiceprzewodniczący może nie posiadać lub nie dostrzegać przesłanek uzasadniających złożenie oświadczenia w tej kwestii. W tym miejscu J. N. wywiódł, że złożona przezeń rezygnacja z piastowanej funkcji czyniła bezprzedmiotowym głosowanie w sprawie jego odwołania, a w konsekwencji wspomniana uchwała z dnia [...]r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Artykuł 14 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym określa bowiem, że w przypadku złożenia omawianej rezygnacji, rada powiatu zobowiązana jest uruchomić procedurę szczególną w przedmiocie jej przyjęcia. Uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rada Powiatu B. odmówiła uchylenia przywołanej wyżej uchwały własnej z dnia [...]r. W uzasadnieniu podkreślono, że w zatwierdzonym porządku obrad przeprowadzonych w dniu [...]r. przewidziano podjęcie uchwały w sprawie odwołania J. N. z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Powiatu i brak było możliwości dokonania zmian w tym porządku z powodu zgłoszenia przezeń rezygnacji z tego stanowiska. Rada Powiatu B. dodała, że w świetle art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie powiatowym, złożenie rezygnacji przez przewodniczącego bądź wiceprzewodniczącego rady nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowego zaprzestania sprawowania funkcji z chwilą złożenia stosownego oświadczenia. Skutek ten następuje bowiem dopiero z dniem podjęcia przez radę powiatu uchwały o zatwierdzeniu rezygnacji albo z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym uchwała taka powinna być podjęta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.N. wniósł o uchylenie spornej uchwały z dnia [...]r. Na wstępie skarżący zaprezentował stan faktyczny sprawy, z którego wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu tego aktu oraz uzasadnił kognicję sądu administracyjnego w sprawie. Następnie zaakcentował, że w projekcie zaskarżonej uchwały nie określono precyzyjnie podmiotu wnoszącego projekt uchwały, a także nie załączono do niej wniosku radnych, wymaganego przepisem art. 14 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zaś informacja znajdująca się na odwrocie projektu uchwały nie zawierała żadnego zarzutu wobec niego, który uzasadniałby jej podjęcie. W tym miejscu J. N. podkreślił, że po przeprowadzeniu dyskusji nad projektem uchwały, złożył oświadczenie o rezygnacji z funkcji wiceprzewodniczącego Rady i w związku z tym wniósł o zmianę porządku obrad. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby złożenie przedmiotowej rezygnacji już po zatwierdzeniu porządku obrad nie było prawnie skuteczne z uwagi na związanie Rady Powiatu postanowieniami tego porządku. Rada, jako suweren w tym zakresie może bowiem, poza szczególnymi przypadkami określonymi w prawie, dokonać zmiany programu sesji, co zresztą wielokrotnie czyniła. Także rezygnacja z funkcji wiceprzewodniczącego, wywiera określone skutki prawne, jako że w świetle art. 14 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, obliguje radę do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji w terminie miesiąca od jej złożenia. Oświadczenie o rezygnacji z funkcji jest zatem zdarzeniem prawnym dalej idącym niż wniosek o odwołanie z tej funkcji. W dalszej części swojej skargi, strona ponownie podniosła, iż rezygnacja z funkcji wiceprzewodniczącego czyni bezprzedmiotowym głosowanie w sprawie jego odwołania. W tej sytuacji podjęta w tym zakresie uchwała, jako nie mająca uzasadnienia faktycznego i prawnego, jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż instytucje prawne "rezygnacji" i "odwołania" nie są równoznaczne i nie mogą być stosowane zamiennie, co potwierdza jednoznaczne stanowisko wyrażone w literaturze przedmiotu. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu B. wniosła o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ samorządowy wywiódł, że jego działanie, na gruncie przepisu art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym, należy ocenić jako zgodne z prawem. Norma ta przewiduje dwie instytucje prawne, dotyczące sposobu zakończenia pełnienia funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a mianowicie odwołanie i rezygnację. Analiza treści cytowanego przepisu pozwala przy tym stwierdzić, iż złożenie rezygnacji nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowego zaprzestania sprawowania tych funkcji z chwilą złożenia stosownego oświadczenia, jako że skutek taki następuje dopiero bądź to z dniem podjęcia uchwały zatwierdzającej rezygnację, bądź z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym uchwała ta powinna być podjęta. W rezultacie, do czasu podjęcia stosownej uchwały lub upływu wspomnianego terminu, wiceprzewodniczący sprawuje swoją funkcje, a co za tym idzie, w dalszym ciągu stosuje się do niego przepisy dotyczące odwołania, zawarte w art. 14 ust. 3 przywołanej ustawy. Zważywszy powyższe organ podniósł, iż był uprawniony do tego, aby na sesji w dniu [...]r., już po złożeniu przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji z wiceprzewodnictwa w radzie, odwołać go z tej funkcji. Uchwała taka byłaby bowiem wadliwa tylko wtedy, gdyby zapadła po dniu [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 §2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega tu zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Zgodnie przy tym z art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 §1 p.p.s.a., wynika natomiast, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonana w tym kontekście kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, jako że akt ten nie narusza obowiązującego prawa. W pierwszej kolejności należy odnotować, iż J. N. wniósł skargę do tutejszego Sądu w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, mocą której wyżej wymieniony został odwołany z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Powiatu jest aktem z zakresu administracji publicznej. Mieszczą się w nim bowiem wszystkie uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - w tym także uchwały o charakterze indywidualnym, w których ustanawia się ich struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy. Uchwały takie regulują działalność organów samorządu polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 952/90 oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności przywołać treść art. 14 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ust. 1 tego przepisu. Z treści tych unormowań wynika, że odwołanie przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady powiatu następuje na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Z akt sprawy wynika, że wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Inicjatywę w zakresie odwołania skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Powiatu B. zgłosiła bowiem grupa 11 radnych (vide: wniosek z dnia 29 grudnia 2009 r.), natomiast protokół z [...] sesji tego organu, która odbyła się w dniu [...]r. potwierdza, że brało w niej udział 25 radnych, zaś uchwała w sprawie odwołania została podjęta 15 głosami "za" przy 7 głosach "przeciw" i 2 głosach wstrzymujących się. Zasadniczy zarzut skargi oparto natomiast na stanowisku, iż sporna uchwała narusza prawo, jako że w trakcie sesji, jeszcze przed przystąpieniem do głosowania nad projektem omawianej uchwały, wiceprzewodniczący Rady złożył rezygnację z piastowanej funkcji, a tym samym głosowanie w sprawie odwołania go z tego stanowiska było bezprzedmiotowe, gdyż organ był zobligowany uruchomić procedurę, o której mowa w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Unormowanie to określa, że w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego, rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji zwykłą większością głosów, nie później niż w ciągu jednego miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Niepodjęcie takiej uchwały w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym uchwała powinna być podjęta. W ocenie Rady Powiatu B., zastosowanie powyższej procedury, a zarazem odstąpienie od głosowania w sprawie odwołania skarżącego z funkcji było wykluczone, gdyż naruszałoby to ustalony porządek obrad, zaś dokonanie zmiany tego porządku już po jego przegłosowaniu nie było możliwe. Zdaniem Sądu, twierdzenie takie nie może zostać uznane za trafne, albowiem koliduje ono w sposób jaskrawy z art. 15 ust. 2 przywołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., który określa wyraźnie, że rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Organ stanowiący ma zatem prawo dokonać zmian w przedstawionym przez przewodniczącego porządku obrad, zachowując wszelkie zasady procesowe związane z podejmowaniem uchwał, określone w statucie powiatu. Przyjęty w tym przypadku dość surowy reżim związany z koniecznością uzyskania większości kwalifikowanej ma na celu zdyscyplinowanie radnych do debaty nad sprawami zaproponowanymi przez przewodniczącego, z drugiej jednak strony nie uniemożliwia radzie dokonania stosownych korekt porządku, a nawet jego całkowitej zmiany. Należy także dodać, że rada powiatu może dokonywać zmian w porządku obrad nie tylko na początku sesji, lecz także w każdym innym momencie, przy zachowaniu wymogów określonych w przywołanym wyżej przepisie. Obowiązująca regulacja nie wprowadza w tym względzie żadnych ograniczeń i brak jest także podstaw do zamieszczania ich w statucie powiatu. Zmiany takie mogą dotyczyć w szczególności wprowadzenia do porządku obrad nowego zagadnienia, wykreślenia zaproponowanego przez przewodniczącego rady punktu obrad, bądź przesunięcia kolejności rozpatrywanych spraw (patrz: B. Dolnicki, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica – "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", ABC, 2007, wyd. II). Tylko marginalnie należy dodać, że możliwość dokonywania zmian w porządku obrad została przewidziana również w §12 ust. 4 Regulaminu pracy Rady Powiatu B. stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu tego Powiatu (uchwała Rady Powiatu B. Nr V/60/2003 z dnia 25 lutego 2003 r. - Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 24, poz. 686), który jest w istocie powtórzeniem wskazanej wyżej regulacji ustawowej. Pomimo niewątpliwej wadliwości stanowiska organu w powyższej kwestii, skład orzekający uznał, że zaskarżony akt nie narusza obowiązującego prawa. W sprawie jest poza sporem, że ewentualne głosowanie nad uchwałą o przyjęciu złożonej przez skarżącego rezygnacji z funkcji wiceprzewodniczącego, jak również - będące konsekwencją powyższego - odstąpienie od głosowania nad uchwałą o jego odwołaniu z tej funkcji, wykraczałoby poza przyjęty jednogłośnie przez Radę Powiatu B. , porządek obrad sesji z dnia [...]r. Organ samorządowy nie mógł zatem tego uczynić, gdyż będąc nim związany nie powinien rozstrzygać o kwestiach nieobjętych jego zakresem. Równocześnie nie był też władny przeprowadzić głosowania w sprawie wprowadzenia zmian w porządku obrad. Byłoby to bowiem możliwe jedynie w sytuacji, gdyby zgłoszony został odpowiedni wniosek o charakterze formalnym, do złożenia którego uprawniony jest każdy z radnych mogąc zabrać w tej kwestii głos poza kolejnością (§17 Regulaminu pracy Rady Powiatu B.). Tymczasem, wbrew wywodom zawartym w skardze, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, jakoby J. N. skorzystał z tego prawa i wystąpił z formalnym wnioskiem w przedmiotowym zakresie. Jakkolwiek z dołączonego do akt administracyjnych protokołu sesji Rady Powiatu z dnia [...]r. wynika, że wyżej wymieniony zgłosił rezygnację z piastowanej funkcji, to jednak w dokumencie tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby domagał się w związku z tym dokonania w porządku obrad zmiany, która umożliwiłaby głosowanie nad przyjęciem tej rezygnacji. Warto dodać, iż skarżący w toku postępowania sądowego sam sprecyzował, że wniosku takiego nie składał (patrz: pismo z dnia [...]r. stanowiące kartę nr 42 akt sprawy) Trzeba nadto zaznaczyć, że nie zgłaszał również zastrzeżeń do treści protokołu sesji z dnia [...]r. Protokół ten został bowiem przyjęty przez aklamację na późniejszej [...] sesji Rady Powiatu B. przeprowadzonej w dniu [...]r. (wynika to z protokołu sesji z dnia [...]r., który został nadesłany przez organ stanowiący Powiatu do tutejszego Sądu w odpowiedzi na stosowne wezwanie - vide: karta nr 38 akt sprawy). W tym stanie rzeczy, brak stosownego wniosku powodował, że Rada Powiatu B.nie miała podstaw do głosowania nad wprowadzeniem zmiany w porządku obrad sesji przeprowadzonej w dniu [...]r., a w rezultacie prawidłowo postąpiła zgodnie z tym porządkiem, przystępując do podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Powiatu, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Sam fakt złożenia przez J. N. rezygnacji z piastowanego stanowiska nie stanowił natomiast przeszkody do jego odwołania. Następstwem oświadczenia o rezygnacji z funkcji wiceprzewodniczącego rady powiatu nie jest to, że radny przestaje ją piastować już od chwili, w której oświadczenie takie złożył. Treść art. 14 ust. 5 i 6 przywołanej ustawy nie pozostawia zatem wątpliwości, że skutek tego rodzaju następuje dopiero, albo z dniem podjęcia przez radę uchwały o przyjęciu rezygnacji albo - w przypadku niepodjęcia takiej uchwały - z upływem miesiąca od złożenia rezygnacji. W konsekwencji, jak trafnie zwrócił uwagę organ samorządowy, skarżący, pomimo złożenia rezygnacji nadal sprawował swoją funkcję i dlatego jego odwołanie na sesji, która odbyła się w dniu [...]r. było możliwe. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać uwzględnienie skargi i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.