IV SA/Gl 463/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zapewnienia lokalu zamiennego oddala skargę Pisemnym wnioskiem z dnia [...] Z.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. o przydzielenie mu mieszkania oraz opisał swoją trudną sytuację życiową. Wnioskiem z dnia [...], złożonym w Urzędzie Miejskim w G., Z.K. ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z prośbą o pomoc w uzyskaniu lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta, pismem z dnia [...] Nr [...], poinformował o obowiązujących w G. zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta G., ustalonych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] Zaznaczył, że Z.K. mieszka w budynku stanowiącym własność osoby fizycznej i dlatego nie jest osobą uprawnioną do otrzymania lokalu zamiennego z mieszkaniowego zasobu miasta G. W tej sytuacji Z.K. może jedynie ubiegać się o wynajęcie mieszkania tzw. docelowego, o ile jest osobą znajdującą się w trudnej sytuacji materialnej bądź też lokalu socjalnego, jeżeli znajduje się w niedostatku oraz poinformował o warunkach ich uzyskania i miejscu złożenia stosownych wniosków. W skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. piśmie z dnia [...], oznaczonym jako "odwołanie" od pisma Prezydenta Miasta mającego charakter decyzji administracyjnej, Z.K. domagał się ponownego rozpatrzenia jego sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że w [...] r. otrzymał lokal zastępczy w wyniku wykwaterowania z budynku, który uległ rozbiórce. Obecnie zajmowany przez Z.K. lokal stanowi własność prywatną, a jego wynajem został mu wypowiedziany na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Zdaniem Z.K., z uwagi na jego wiek i stan zdrowia, odmowa przyznania mieszkania zastępczego doprowadziła do tego, że "w ewidentny sposób złamana została zasada współżycia społecznego". Dodatkowo zaznaczył, że złożył wniosek o wynajęcie mieszkania do remontu, ale jest 4 567 na liście osób oczekujących, przy około 180 mieszkaniach przydzielanych rocznie, dlatego nie widzi żadnych szans na otrzymanie takiego mieszkania. Nadto, poinformował, że już wcześniej starał się złożyć odwołanie w tej sprawie, ale pracownicy Urzędu Miejskiego w G. udzielili mu tylko wyjaśnienia w piśmie z dnia [...], że nie dokonają jego przekazania, bowiem najem lokali mieszkalnych jest umową cywilno-prawną, od której nie przysługuje środek zaskarżenia w formie odwołania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że Prezydent Miasta G. pismem z dnia [...] Nr [...] jedynie poinformował Z.K. o tym, że jego prośba z dnia [...] w sprawie zapewnienia lokalu zamiennego nie może zostać załatwiona pozytywnie. Tymczasem odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., może być wniesione tylko od decyzji administracyjnej, a w innych przypadkach jest niedopuszczalne. Wskazało, że sprawy obecnie rozpatrywanej nie można załatwić w formie decyzji administracyjnej, gdyż sprawa lokalu zamiennego nie jest sprawą administracyjną rozpatrywaną w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym i żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje do jej załatwienia formy decyzji administracyjnej. Tym samym nie można uznać, ze zaskarżone pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera minimum elementów niezbędnych do takiej kwalifikacji, takich jak oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podtrzymał argumentację przytoczoną w odwołaniu i uznał, że pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] jest decyzją administracyjną, dlatego domaga się ponownego rozpatrzenia jego sprawy i przyznania w formie decyzji prawa do lokalu zamiennego oraz zwolnienia z opłat sądowych. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] o sygn. akt [...], w którym wskazano, że kwestie związane z przydziałem lokalu zamiennego rozpatrywane są w drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej również K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie natomiast do § 2 powołanego artykułu, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu, co jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Obowiązkiem organu było wobec powyższego - stosownie do treści art. 134 K.p.a. - wydanie zaskarżonego postanowienia. Powołany przepis stanowi, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ustawa rozgranicza te dwie podstawy prawne orzeczenia - niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, również niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a zastosowanie w niej art. 134 K.p.a. nie jest uzależnione od woli organu, nie można mu więc w tym zakresie skutecznie czynić zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego. Zasadniczą kwestią jest charakter prawny udzielonej skarżącemu odpowiedzi z dnia [...] Nr [...], w której Prezydent Miasta poinformował o obowiązujących w G. zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta G., ustalonych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] oraz pouczył o możliwości ubiegania się i warunkach uzyskania mieszkania tzw. docelowego, o ile skarżący jest osobą znajdującą się w trudnej sytuacji materialnej bądź też lokalu socjalnego, jeżeli znajduje się w niedostatku. Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił ocenę organu administracji, że taka pisemna informacja nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem czy też żadnym innym aktem wydanym w toku indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Pismo takie jest tylko czynnością informacyjną z zakresu obowiązujących przepisów prawa dotyczących zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta G. i warunkach uzyskania mieszkania tzw. docelowego bądź też lokalu socjalnego. Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącego, że merytoryczna ocena prawidłowości złożonego odwołania należy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Pismo informacyjne nie rodzi bowiem żadnych skutków prawnych w tym sensie, że nie tworzy przedmiotu postępowania (sprawy) w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., jak również art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów oraz w sprawach, które mają charakter cywilnoprawny. Nie można zatem zaskarżonemu postanowieniu zarzucić niezgodności z prawem, bowiem sformułowanie żądania skarżącego wskazuje, że domaga się on przyznania lokalu mieszalnego. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników może być przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 2 K.p.a. Stosownie do treści ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), która reguluje zasady i formy praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego. Powołana ustawa w art. 4 nakłada na gminę obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W ramach wykonywania tego obowiązku, gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, wykorzystując na ten cel mieszkaniowy zasób gminy. Jedną z form realizacji tego obowiązku jest oddawanie w najem mieszkań z zasobu mieszkaniowego gminy. Zasady wynajmowania tego rodzaju lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, uchwala zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy - rada właściwej gminy. Analiza przepisów omawianej ustawy, a zwłaszcza jej przepisu art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego czy socjalnego, przeszkodę mogą tu bowiem stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w swej uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Podsumowując, w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji. Za taką nie może być bowiem uznane pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...], bowiem nie spełnia ono wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 K.p.a. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia [...], oznaczone jako "odwołanie", skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie mogło być potraktowane jako odwołanie. Jak już wskazano powyżej sąd administracyjny nie bada czy skutki zaskarżonego postanowienia nie naruszają zasad współżycia społecznego, gdyż kryterium takie nie jest wyznacznikiem oceny legalności tego postanowienia. Podnoszone zatem przez skarżącego argumenty dotyczące jego wieku i stanu zdrowia oraz ilości osób oczekujących na mieszkanie, a przede wszystkim brak mieszkania, do którego mógłby się przeprowadzić, nie mogą stanowić przesłanek do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy zauważyć przyjdzie, odnosząc się do stanowiska skarżącego zawartego w skardze co do treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] (sygn. akt [...]), że art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego reguluje sprawę lokali zamiennych (o co wnioskował skarżący) i odsyła do uchwały rady gminy określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jednakże tylko w zakresie wypowiadania umów najmu mieszkań będących w tym zasobie, czyli nie należących do osób fizycznych, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaakcentować trzeba, że od dnia 1 stycznia 2005 r. obowiązuje art. 14 ust. 7 powołanej ustawy na podstawie którego sąd powszechny może orzec o otrzymaniu lokalu socjalnego wobec np. emerytów i rencistów, ale tych spełniających kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, tylko wówczas, gdy osoby te utraciły tytuł prawny do lokalu wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, a więc również nie należącego do osób fizycznych. Tym samym pouczenie zawarte w uzasadnieniu powołanego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] nie odnosi się wprost do sytuacji skarżącego. Z przytoczonych powodów zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, co przy braku trafnych zarzutów branych pod uwagę z urzędu, było podstawą do oddalenie skargi, na mocy art.151 P.p.s.a.