IV SA/Gl 465/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy pracownikowi będącemu radnym oddala skargę. A S.A. w W. wystąpiła do Rady Powiatu [...] o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy jej pracownika R. S., będącego radnym tej jednostki samorządu terytorialnego. We wniosku wskazano, że wymieniony pracownik zatrudniony jest na stanowisku Zastępcy Dyrektora Regionalnej Sieci ds. Sieci i Operacji w Regionie Sieci w K. Przyczyną wypowiedzenia warunków umowy o pracę jest optymalizacja struktury sprzedażowej przez zmniejszenie poziomu zatrudnienia na stanowiskach zastępców dyrektorów Regionu Sieci w Pionie Sprzedaży w związku z likwidacją stanowisk zastępcy dyrektora Regionu Sieci ds. Sprzedaży. Ocena przydatności zawodowej R. S. wykazała uzyskanie przez niego jednego z najniższych wyników w grupie wspólnie ocenianych pracowników, zajmujących stanowiska pracy odpowiadające jego stanowisku lub stanowiska podobne. Natomiast podstawą wypowiedzenia nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. We wniosku przedstawiono także nowe warunki pracy i płacy tego pracownika. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu [...] na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) wyraziła zgodę na wypowiedzenie dotychczasowych warunków pracy i płacy radnego R. S.. Rada dokonała w uzasadnieniu uchwały oceny wniosku, który stanowi do niej załącznik i uznała, że okoliczności wskazane przez pracodawcę nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu i dlatego wyraziła przedmiotową zgodę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 2 i 7 Konstytucji RP. W obszernych motywach skargi wywiedziono, że Rada Powiatu nie zaznajomiła się z rzeczywistymi merytorycznymi podstawami wniosku, przy czym skarżący takich innych podstaw nie przytoczył, odwołując się jedynie do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym powołał się na swoją przynależność do jednej z partii politycznej, co jego zdaniem miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił, że nie zagwarantowano mu prawa do obrony, przy czym doszło do naruszenia regulaminu pracy Rady, zgodnie z którym projekty uchwał powinny być opiniowane przez właściwe komisje Rady, co w tym przypadku nie nastąpiło. Zdaniem skarżącego Rada nie przeanalizowała przedstawionych przez jego zakład pracy przyczyn zmiany treści stosunku zatrudnienia radnego i nie przeprowadziła w tym względzie stosownego postępowania oraz nie uzasadniła zajętego przez siebie stanowiska. Tym samym nie ustalono też, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w której organ powinien obligatoryjnie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też taka sytuacja miała miejsce, co oznacza dla Rady możliwość swobodnego decydowania w tym zakresie. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący stwierdził, że brak uzasadnienia uchwały narusza zasady państwa prawa i praworządności wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę Powiat [...] postulował jej oddalenie. Podniósł w szczególności, że wniosek pracodawcy został rozpoznany na sesji Rady Powiatu, na której skarżący był obecny i przedstawił swoje stanowisko. We wniosku dopatrywał się wyłącznie działań o charakterze politycznym, ale nie przedstawił żadnych dowodów uprawdopodabniających, że zmiana warunków pracy i płacy ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Nadto organ wyjaśnił, że projekt zaskarżonej uchwały został przygotowany przez Zarząd Powiatu, a w takim przypadku regulamin nie przewiduje obligatoryjnego zaopiniowania. Na rozprawie uzupełnił to wyjaśnienie wskazując, że żadna stała Komisja Rady nie ma w zakresie działania przedmiotu objętego zaskarżoną uchwałą i w dotychczasowej praktyce sprawy takie były kierowane od razu na sesję Rady. W końcu organ podniósł, że nie ma kompetencji do oceny konieczności działań personalnych podejmowanych przez pracodawcę, czy też prawidłowości przyczyn takich działań. W każdym jednak razie żadna z okoliczności podniesionych przez skarżącego nie pozwalała postawić chociażby tylko przypuszczenia co do związku opisanego we wniosku zamiaru pracodawcy z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała spełnia wymogi legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Podkreślenie, że chodzi o okoliczności tej sprawy ma istotne znaczenie z uwagi na jej personalny charakter dotyczący wyłącznie skarżącego, a więc wymagający uwzględnienia jego konkretnej sytuacji. Poza sporem pozostawało między stronami, że wniosek pracodawcy o zgodę na zmianę warunków pracy i płacy radnego należało rozpatrzeć w oparciu o przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który nominalnie mówi tylko o zgodzie na rozwiązanie stosunku pracy. Rozciągnięcie tej normy na przypadki wypowiedzenia zmieniającego jest w orzecznictwie powszechnie akceptowane. Uzasadnia to m.in. treść przepisu art. 42 § 3 Kodeksu pracy, zgodne z którym odmowa przyjęcia przez pracownika nowych warunków powoduje rozwiązanie umowy o pracę, a więc skutek tożsamy z objętym wprost w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Słusznie skarżący zauważył, że przepis ten zobowiązuje radę powiatu do odmowy udzielenia zgody tylko wówczas, gdy podstawą wniosku pracodawcy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ta kwestia ma w sprawie decydujące znaczenie z tego powodu, że skarżący właśnie łączy działania pracodawcy z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego. Wyraźnie to sformułował w skardze zarzucając Radzie Powiatu bezzasadne ustalenie braku takiego związku. Z uzasadnienia uchwały wynika, że ustalenia tego dokonano na podstawie okoliczności przedstawionych we wniosku pracodawcy. Skarga byłaby zatem uzasadniona, gdyby skarżący skutecznie podważył to ustalenie przez wykazanie, że faktyczne motywy działania pracodawcy wiążą się ze zdarzeniami o jakich mowa w art. 22 ust. 2 cyt. ustawy. Tymczasem na sesji Rady Powiatu, podczas której zapadła omawiana uchwała, skarżący nie wskazał na takie zdarzenia, a jedynie ogólnikowo dopatrzył się podjętego w jego zakładzie pracy ataku na jego osobę na skutek zmian natury politycznej. W piśmie z 21 lutego 2017 r. oznaczonego jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" te polityczne aspekty odniósł do swojej przynależności partyjnej, a nie do działalności radnego. Nie są to tymczasem tożsame sfery działania, skoro można być radnym bezpartyjnym, albo też członkiem partii politycznej bez zaangażowania samorządowego. Dlatego też wskazanie na motywy polityczne nie jest wystarczające do przyjęcia przesłanek z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak już jednak wyżej wspomniano twierdzenia skarżącego miały charakter ogólnikowy, pozbawiony jakichkolwiek konkretów. Dlatego Sąd dążył do wyrażenia przez skarżącego jaśniejszego stanowiska. Na rozprawie podał on w sposób zupełnie niekonsekwentny w stosunku do wcześniejszych twierdzeń, że to ze strony Rady Powiatu wychodziły sugestie, co do określonego głosowania przez niego jako radnego, w aspekcie zachowania stanowiska w [...], natomiast ze strony pracodawcy takich nacisków nie było. Także i w zakresie tych twierdzeń skarżący nie potrafił przytoczyć konkretnych okoliczności, a w szczególności wskazać takie zdarzenie, które wbrew treści wniosku pracodawcy – stanowiło rzeczywistą podstawę zmiany warunków pracy i płacy. Przedstawiony stan rzeczy nie pozwala na zakwestionowanie zaskarżonej uchwały w aspekcie poczynionego w jej uzasadnieniu ustalenia o braku związku działań pracodawcy w wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego. Wbrew wywodom skargi organ samorządowy nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w celu ustalenia prawdziwości motywów działania pracodawcy wyrażonych we wniosku. W istocie bowiem skarżący podczas sesji Rady Powiatu potwierdził fakt przeprowadzenia w zakładzie pracy oceny jego przydatności zawodowej pod kątem kompetencji osobistych takich jak: umiejętność pracy w grupie, motywowania, delegowania uprawnień. Wniosek pracodawcy bazował właśnie na takiej ocenie. Chybione są przy tym uwagi skargi, że podana we wniosku i w uzasadnieniu uchwały kwestia optymalizacji struktury sprzedażowej nie dotyczyła jego sytuacji prawnej, bo zajmował stanowiska poza tą strukturą. Jak już bowiem na początku niniejszego uzasadnienia wskazano, we wniosku pracodawcy powołano się na ocenę pracy osób na stanowiskach odpowiadających stanowisku skarżącego lub stanowisk podobnych, w tym związanych ze sprzedażą. Reorganizacja obejmująca także zmiany personalne nie musiała się zatem odbywać tylko w ramach struktury sprzedaży, zwłaszcza że następowała w jednym zakładzie pracy. W świetle udokumentowanego czynnego udziału skarżącego w posiedzeniu Rady Powiatu, na którym podjęto uchwałę, chybione są również jego zarzuty o pozbawienie go możliwości obrony swoich racji. Nie budzi z kolei zastrzeżeń przedstawiona w odpowiedzi na skargę interpretacja § 22 regulaminu pracy Rady Powiatu. Zawarty w nim postulat zaopiniowania uchwał przez komisje Rady nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, a zatem brak takiego zaopiniowania nie dyskwalifikuje podjętych przez Radę uchwał. Tym bardziej nie stanowi on naruszenia prawa, w sytuacji, gdy skarżącemu zagwarantowano prawo wypowiedzenia się na sesji Rady. Trafnie organ wskazuje również na to, że § 22 przewiduje opinie właściwej komisji. Jeżeli w zakresie działania żadnej komisji nie przewidziano rozpatrzenia przedmiotowej problematyki, to praktykę kierowania projektu uchwały sporządzonego przez zarząd bezpośrednio pod obrady Rady należy uznać za prawidłową. W końcu zauważyć wypadnie, że powoływane w skardze orzecznictwo odwołujące się do zasad praworządności w głównej mierze dotyczy odmiennych stanów faktycznych, w których bez uzasadnienia odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy mimo braku przesłanek z art. 22 ust. 2 zd. drugie ustawy o samorządzie powiatowym. Z orzecznictwa tego nie można wyciągać natomiast wniosku, że rada powiatu może odmówić owej zgody gdy te przesłanki nie występują, a pracodawca przedstawia racjonalne powody swojego działania, które nie zostały skutecznie podważone przez pracownika – radnego. Taka sytuacja wystąpiła natomiast w rozpatrywanej sprawie, w której skarżący przeciwko motywom wniosku pracodawcy przedstawił wyłącznie gołosłowne i ogólnikowe zarzuty, mające jednocześnie podważyć legalność zaskarżonej uchwały. Z podanych przyczyn nie mogły być one przez Sąd podzielone. Dlatego też na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). orzeczono, jak w sentencji. ec