IV SA/Gl 467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pobytu w mieszkaniu chronionym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Kierownik Działu ds. Osób Starszych i Niepełnosprawnych, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 106 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 12 i art. 97 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), przyznał B. U. pomoc w formie pobytu w mieszkaniu chronionym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. na czas od [...] do [...] lub do czasu uzyskania informacji o wolnym miejscu w Ośrodku Opiekuńczym dla Bezdomnych oraz zwolnił ww. z ponoszenia odpłatności przy koszcie miesięcznym pobytu w 2009 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że B. U. w dniu [...] r. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie pobytu w mieszkaniu chronionym. Natomiast warunkiem dalszego przedłużenia pobytu w mieszkaniu chronionym było uzyskanie pozytywnej oceny zespołu terapeutycznego w kwestii zachowania oraz wypełniania obowiązków wynikających z przestrzegania regulaminu mieszkania chronionego. O terminie posiedzenia Komisji ww. był powiadomiony i mógł wypowiedzieć się w kwestii funkcjonowania w mieszkaniu chronionym. Następnie organ stwierdził, że B. U. nie wywiązuje się ze zobowiązań wynikających ze złożonego w dniu [...] r. oświadczenia. Nie utrzymuje regularnego kontaktu z lekarzem, często zmienia specjalistów i nie stosuje się do ich zaleceń, nie skorzystał ze skierowania lekarza rodzinnego z dnia [...] r. celem podjęcia leczenia szpitalnego na oddziale psychiatrycznym, nie podjął zalecanego leczenia stacjonarnego uzależnienia od alkoholu i nie korzysta z pomocy terapeuty. Ponadto wskazał na niezadowalające relacje strony z pozostałymi współmieszkańcami, brak zachowania porządku w pokoju oraz złamanie regulaminu mieszkania w związku z przebywaniem w nim pod wpływem alkoholu, co potwierdza notatka służbowa terapeuty z [...] r. Wskazał także, że strona pomimo jej wielokrotnego motywowania przez pracowników socjalnych i terapeutów do zmiany swoich zachowań i nawyków, nie wykazuje chęci współpracy. W odwołaniu od tej decyzji B. U. wniósł o przedłużenie pobytu w mieszkaniu, co najmniej do czasu, gdy poprawi się jego stan psychofizyczny. Przyznał, że w jednym przypadku przekroczył regulamin, jednakże nigdy nie przebywał w mieszkaniu chronionym w stanie nietrzeźwym, starał się integrować z lokatorami, podejmował działania w celu uzyskania mieszkania w MZZL w S. Ponadto kwestionował prawdziwość sporządzenia notatki przez terapeutę w dacie w niej wskazanej. Zaznaczył, że w ciągu ostatnich kilku miesięcy przeszedł kilka załamań nerwowych, które spowodowały nawrót choroby. Twierdził również, że z powodu naderwania ścięgien w stawie biodrowym z trudnością może się poruszać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania strony nie uwzględniło i decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. W motywach tej decyzji wskazano, że w ustnym wniosku z dnia [...] r. B. U. zwrócił się m.in. o przedłużenie pobytu w mieszkaniu chronionym do końca marca 2010 r., o ile nie otrzyma wcześniej mieszkania z zasobów MZZL. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono, że B. U., na podstawie skierowania lekarskiego z dnia [...] r., przebywa w mieszkaniu chronionym w S. przy ul. [...], gdzie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Na jego dochód składa się renta inwalidzka i zasiłek stały w łącznej kwocie 481,32 zł. Nadto ustalono, że ww. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do [...] r. oraz częściową niezdolność do pracy do [...] r., jest leczony psychiatrycznie, często zmienia lekarzy psychiatrów, nie podjął leczenia szpitalnego mimo skierowania na oddział psychiatryczny, ani stacjonarnego leczenia alkoholowego pomimo zaleceń, a nadto nie korzysta z pomocy terapeuty. W dniu [...] r. podpisał oświadczenie dotyczące zasad pobytu w mieszkaniu chronionym, w którym m.in. zobowiązał się do zażywania leków zgodnie z zaleceniami lekarza, regularnego leczenia w poradni zdrowia psychicznego, uczestnictwa w rehabilitacji społecznej prowadzonej przez ŚDS "A", zachowania abstynencji od alkoholu i narkotyków, dbałości o powierzony sprzęt, utrzymania czystości użytkowanych pomieszczeń, dostosowania się do regulaminu, przestrzegania zasad współżycia społecznego, podjęcia starań o rozwiązanie sytuacji mieszkaniowej, terminowego pokrywania kosztów użytkowania mieszkania, jednakże zobowiązań tych nie przestrzega. Wskazano przy tym na sporządzoną w dniu [...] r. notatkę służbową w której terapeuta stwierdził, że B.U. w jego obecności pił piwo. Zaznaczono, że w przypadku nieprzestrzeganie ustaleń przysługuje prawo natychmiastowego uchylenia decyzji przyznającej pobyt w mieszkaniu chronionym. Zdaniem Kolegium w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz uregulowań prawnych, tj. art. 17 ust. 1 pkt 12 oraz art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ pomocy społecznej zapewnił stronie pomoc dotyczącą schronienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. U. wyraził niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Kwestionował podstawy formalno prawne działania komisji, a tym samym zasadność decyzji podjętej w wyniku wydanej przez nią oceny. Wskazał na zignorowanie przez komisję składanych przez niego wyjaśnień oraz stanu jego zdrowia. Odpierając poszczególne zarzuty podniósł, że leczy się regularnie, o czym świadczy regularne przyznawanie mu zasiłków celowych na zakup leków, natomiast prawo do zmiany lekarza gwarantuje mu karta pacjenta, zwłaszcza, gdy lekarze nie są w stanie zdiagnozować jego choroby. Powiadomił komisję o wyznaczonej na dzień [...] r. wizycie w Szpitalu Nr [...] w S. w związku ze skierowaniem go na leczenie szpitalne na oddziale psychiatrycznym, podjął także zalecane leczenie stacjonarne, które kontynuował do sierpnia 2007 r., co wynika z zaświadczenia wydanego przez PZP w S., a znajdującego się w jego aktach będących w posiadaniu MOPS. Zaznaczył także, iż jego udział w zajęciach w ŚDS "A", w których w październiku i listopadzie 2005 r. regularnie uczestniczył zwieszono, gdyż rzekomo nie kwalifikował się do żadnej z istniejących grup. Nadto stwierdził, że pokój jaki zajmuje w mieszkaniu chronionym jest brudny z powodu znajdującego się w nim pieca węglowego oraz, że terapeutom i opiekunom znane są przypadki niewłaściwego zachowania się pozostałych współmieszkańców, które rzutowało na wzajemne relacje. Ponadto podjął starania o rozwiązanie jego sytuacji mieszkaniowej w MZZL w S. Fakt wypicia piwa miał miejsce, jednakże mieścił się w granicach przyjętej tolerancji. Podkreślił, iż wprawdzie MOPS zapewnił mu schronienie w Ośrodku dla Bezdomnych to jednak zmiana taka w jego stanie psychicznym jest dla niego wysoce niekorzystna i drastycznie obniża i tak już niską jakość życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postulowało jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że organ I instancji jest uprawniony do ustalenia miejsca, w których będzie świadczył skarżącemu pomoc w zakresie schronienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do regulacji art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest przyznanie skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w postaci pobytu w mieszkaniu chronionym, a zasadniczo przedłużenie pobytu w mieszkaniu chronionym. Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit "n" ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji mieszkanie chronione stanowi jedną z form świadczeń o charakterze niepieniężnym. Natomiast po myśli art. 53 ust. 1 tej ustawy pobyt w mieszkaniu chronionym może być przyznany osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, może być przyznany pobyt w mieszkaniu chronionym. Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Mieszkanie chronione zapewnia warunki samodzielnego funkcjonowania w środowisku, w integracji ze społecznością lokalną (ust. 2 ). Zatem celem przyznania tej formy wsparcia jest przygotowanie osoby potrzebującej do samodzielnej egzystencji oraz do udzielania wsparcia osobom, które potrzebują opieki, ale nie wymagają umieszczenia w placówce socjalnej. Z regulacji zawartej w art. 36 pkt 2 lit. "n" i art. 53 w zw. z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że przyznanie świadczenia w formie pobytu w mieszkaniu chronionym ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje natomiast przy wydaniu decyzji w przedmiotowym zakresie szczególnego trybu czy dodatkowych wymogów, jak zasięgnięcie opinii innego organu, czy innego podmiotu. Nie zawiera również upoważnienia dla rady gminy do szczegółowego uregulowania zasad przyznawania tej formy pomocy. Rada gminy upoważniona została natomiast wyłącznie do ustalenia w drodze uchwały szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych ( art. 97 ust. 5 cyt. ustawy) Powyższe prowadzi do wniosku, że podejmowanie decyzji w przedmiocie przyznania tej formy pomocy następuje wyłącznie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, przyznanie skarżącemu pomocy w formie pobytu w mieszkaniu chronionym, a właściwie jego przedłużenie, uwarunkował natomiast od uzyskania pozytywnej oceny zespołu terapeutycznego. Tymczasem, jak już wskazano, ustawa o pomocy społecznej takiego warunku nie określa, co oznacza, że wyłącznie na organie pomocy społecznej ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie tego typu świadczenia, czy też wystąpiły sytuacje uzasadniające odmowę przyznania tej formy pomocy. Opinia specjalistów, pod opieką których osoba przebywa w mieszkaniu chronionym, mogłaby mieć natomiast wyłącznie charakter pomocniczy i to jedynie w zakresie celowości dalszego udzielania tej formy wsparcia. Organ w oparciu o regulacje ustawy o pomocy społecznej powinien był zatem ustalić a następnie ocenić, czy skarżący nadal kwalifikuje się do uzyskania wnioskowanej pomocy (art. 53 tej ustawy), bądź też czy zaistniały podstawy odmowy jej przyznania ze względu na zmianę sytuacji osobistej lub dochodowej, czy ze względu na wystąpienie sytuacji określonej w art. 11 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w podstawie prawnej decyzji organ nie wskazał w oparciu o jaki przepis wydał to rozstrzygnięcie, a tym samym nie zawarł uzasadnienia jego zastosowania, czym naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. Są to uchybienia istotne, bowiem sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ani też domniemywać normy prawnej, na podstawie której mogło dojść do wydania decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcie, mogłoby bowiem wskazywać na wystąpienie sytuacji uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia w oparciu o sytuacje określone w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Jednakowoż organ świadczenie to przyznał, z tym że przedłużenie skarżącemu pobytu w mieszkaniu chronionym, do czasu zwolnienienia się miejsca w Ośrodku Opiekuńczym dla Bezdomnych, wskazywałoby w istocie na przyznanie innej formy pomocy w postaci zapewnienia skarżącemu w tym okresie wyłącznie niezbędnego schronienia (art. 36 pkt 2 lit "i" oraz art. 48 ustawy o pomocy społecznej), a więc z przyczyn innych niż określone w art. 53 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast pozytywne dla strony rozstrzygnięcie w kwestii dalszego pobytu w mieszkaniu chronionym organ uzależnił od uzyskania pozytywnej oceny zespołu terapeutycznego, a więc od wystąpienia przesłanki nieznajdującej oparcia w przepisach prawa, a zatem już z tego powodu decyzja organu I instancji jest wadliwa. Jednocześnie brak wskazania podstaw ustawowych, w oparciu o które organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie powoduje, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz załatwiona, co uchybia przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Można dodatkowo również zauważyć, że twierdzenia organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji nie znajdują w pełni odzwierciedlenia w materiale dowodowym bądź są z nim sprzeczne. Zwraca uwagę, iż od spisania ze skarżącym w dniu [...] r. kontraktu, w którym zawarte zostały ustalenia w kwestii pobytu w mieszkaniu chronionym, w aktach brak jest informacji czy oceny w kwestii ich przestrzegania. Dopiero w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] r. została zamieszczona ocena pracownika socjalnego co do realizacji przez skarżącego zobowiązań zawartych we wcześniejszym oświadczeniu z dnia [...] r. Z oceny tej wynika między innymi, że skarżący nie kontaktuje się systematycznie z lekarzami psychiatrami. Również organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż skarżący nie utrzymuje regularnego kontaktu z lekarzem i nie stosuje się do jego zaleceń. Tymczasem w protokole z posiedzenia zespołu z dnia [...] r. (w składzie którego uczestniczył również pracownik socjalny) w punkcie "przestrzeganie farmakoterapii i zasad leczenia (regularny kontakt z lekarzem)" widnieje adnotacja zespołu "brak informacji". Natomiast z dołączonej do akt "oceny sytuacji osobistej osoby" z dnia [...] r. pracownik socjalny odnotował, iż skarżący regularnie leczy się psychiatrycznie, zażywa leki (k-16 dodatkowo nadesłanych akt adm.). Z protokołu zespołu wynika również, że skarżący informował komisję o wyznaczonym terminie wizyty lekarskiej na dzień [...], natomiast z akt tych nie wynika, czy informacja ta została zweryfikowana. Tymczasem organ stwierdził, iż skarżący nie skorzystał ze skierowania lekarza rodzinnego z dnia [...] r. na leczenie szpitalne na oddziale psychiatrycznym. Już tylko powyższe wskazuje, że organ uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień (art. 7 k.p.a.). Pomimo zaistniałych uchybień Kolegium podzieliło ustalenia oraz stanowisko organu pierwszej instancji, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ ten nie odniósł się przy tym do zarzutów i twierdzeń skarżącego, a w szczególności do podnoszonej kwestii jego stanu psychofizycznego, co wymagało rozważenia w kontekście celowości dalszego pobytu w mieszkaniu chronionym. Kolegium uznało bowiem, iż organ pierwszej instancji zapewnił stronie pomoc dotyczącą schronienia, choć świadczenie w formie pobytu w mieszkaniu chronionym, o co ze względu na swój stan zdrowia wnosił skarżący, przyznawane jest w innym celu. Pomoc ta przyznawana jest bowiem przede wszystkim osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, a zatem zasadniczo nie w celu uzyskania schronienia. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Są to uchybienia istotne bowiem Sąd nie jest powołany do samodzielnego dokonywania ustaleń w rozstrzyganej sprawie zarówno co do faktów jak i prawa. Obowiązki powyższe obciążają organ, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanego aktu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia prawnego decyzji, organ administracji zobowiązany jest do zawarcia w nim umotywowanej oceny stanu faktycznego w kontekście konkretnych i adekwatnych przepisów obowiązującego prawa oraz do wykazania istnienia związku między tą oceną, a treścią wydanego rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. W pierwszej kolejności organ wyjaśni, czy wniosek skarżącego jest nadal aktualny. O ile bowiem organ ustali, że skarżący posiada już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to dalsze postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegać będzie umorzeniu. W przeciwnym razie rzeczą organu będzie wyjaśnić sprawę w naprowadzonych kierunkach, a następnie dokonać analizy merytorycznej oraz oceny całokształtu poczynionych ustaleń w zakresie przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Pełne ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwolą dopiero na wydanie decyzji, którą organ uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Z przytoczonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.