IV SA/Gl 467/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art.7 pkt 6, art. 8 ust.1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), orzeczono o odmowie przyznania H. Ś.zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia czynszowego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ ustalił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem jej dochodu jest renta rodzinna w kwocie 759,13 zł. Dochód strony przekracza zatem kryterium dochodowe wynoszące 634 zł. W tej sytuacji organ rozważył udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego lub zwrotnego, który zgodnie z art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Powołując się na linię orzeczniczą wyjaśniono, że sytuacja szczególnie uzasadniona to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że uciążliwe w skutkach zdarzenia, które występują w rodzinie nie należą do zdarzeń codziennych. Oznacza to więc sytuację wyjątkową, wykraczającą poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Następnie organ wskazał, że strona od kilku lat posiada zaległości w opłatach za czynsz, które aktualnie wynoszą 1641,90 zł, oraz że ze świadczenia rentowego strony są dokonywane potrącenia komornicze częściowo przekazywane na poczet zadłużenia czynszowego. W ocenie organu, zgłoszona potrzeba nie może zostać uznana za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, bowiem zaległość jest efektem braku terminowego regulowania należności czynszowych. Nadto uregulowanie zaległości czynszowych nie stanowi również niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 u.p.s. Natomiast osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej winna przede wszystkim z własnych dostępnych jej środków pokrywać wydatki związane ze swoim utrzymaniem. Dalej organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do pomocy w formie specjalnej lub zwrotnej, która jest świadczeniem fakultatywnym miał również na uwadze zapis art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin powinny zostać zaspokojone jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ wskazał, że wysokość środków finansowych jaką dysponuje na realizację świadczeń w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego i zwrotnego, to średnio 83 333 zł miesięcznie, zaś liczba osób ubiegających się o pomoc w tej formie wynosi średnio 284. Mając to na względzie organ stwierdził, że przy rozpatrywaniu uprawnień osób do pomocy bardzo wnikliwie oceniana jest sytuacja życiowa i tylko gdy rzeczywiście jest to przypadek szczególnie uzasadniony możliwe jest przyznanie pomocy w formie zasiłku specjalnego. Podsumowując organ stwierdził, że pomimo iż sytuacja strony jest trudna, to jednak nie jest ona szczególnie uzasadniona do przyznania wnioskowanej formy pomocy. W odwołaniu H. Ś. nie zgodziła się z wydaną decyzją oraz wniosła o jej uchylenia i przyznanie zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia wobec Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w B. z tytułu zaległości w czynszu za mieszkanie, w którym mieszka. W uzasadnieniu podkreśliła, że w związku z utratą zatrudnienia nie była w stanie spłacać zobowiązań. Potem wkrótce umarł jej mąż w związku z tym utrzymuje się tylko z renty rodzinnej, która nie wystarcza jej na życie. Dodała, że jej trudna sytuacja jest znana w MOPS, a nadto, że kilkakrotnie starała się w ZGM o umorzenie zadłużenia, jednak bez skutku. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do sytuacji dochodowej strony przekraczającej kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz możliwej w związku z tym formy pomocy określonej w art. 41 pkt 1 u.p.s., jaką jest specjalny zasiłek celowy przyznawany w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Kolegium wyjaśniło, że "szczególnie uzasadniony przypadek" ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok NSA z 29.01.2014 r. I OSK 179/13). Następnie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zadłużenie czynszowe strony jest efektem zaległości w terminowym regulowaniu należności, co wyklucza nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny charakter zgłoszonej potrzeby. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego opiera się na uznaniu administracyjnym. Uznanie to obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłoszonych potrzeb. W szczególności wobec danej osoby pewien zakres przyznawanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględnić te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Kolegium wskazało, że w przypadku H.Ś. organ I instancji przyznał jej w miesiącu marcu 2017 r. zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 300 zł oraz specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów leków i leczenia w kwocie 50 zł. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie strona znajduje się w trudnej sytuacji, ale nie jest to jednak okoliczność wystarczająca aby uznać spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionej, jeżeli chodzi o pokrycie zadłużenia czynszowego, które istnieje od kilku lat, a więc nie stanowi nowego problemu, wynikającego z nagłych, nadzwyczajnych zdarzeń. Nadto Kolegium podkreśliło, że organ wydatkując środki publiczne jest zobowiązany zważyć na budżet jakim dysponuje oraz na potrzeby innych beneficjentów. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano ilość środków na realizację zasiłków celowych i celowych specjalnych oraz ilość osób ubiegających się o pomoc w tej formie. W związku z czym organ pomocy społecznej zobowiązany jest do wnikliwej oceny sytuacji każdej osoby wnioskującej o pomoc, w szczególności w kwestii szczególnie uzasadnionej i podjęcie decyzji o przyznaniu pomocy osobom najbardziej jej potrzebującym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła H. Ś. zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że nie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i życiowej, a zaległość czynszowa nie wpływa w sposób dotkliwy w jej życie codzienne i nie miała charakteru wyjątkowego, nadto zarzuciła naruszenie prawa do pomocy specjalnej zagwarantowanej przepisami ustawy o pomocy społecznej. Na tej podstawie wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia czynszowego w kwocie 1641,90 zł. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że od bardzo długiego czasu znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, a istotna zmiana w pogorszeniu się tej sytuacji nastąpiła w momencie śmierci męża i utraty przez nią pracy z winy pracodawcy. Właśnie wówczas nastąpiło powstanie zaległości czynszowej, które nie wynikały z jej winy. Sytuacja związana z zaległością jest dla niej dotkliwa bowiem z tego tytułu prowadzona jest egzekucja komornicza. W związku z tym w lutym i marcu 2017 r. otrzymała do wypłaty kolejno kwotę 530 i 604 zł. Z uwagi, że mąż chorował przed śmiercią nie było możliwości poczynienia jakichkolwiek oszczędności. Skarżąca uważa, że zgłoszona przez nią potrzeba ma charakter wyjątkowy, bowiem w przypadku uregulowania zadłużenia posiadałaby większe środki na potrzeby życia codziennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Sąd nie dopatrzył się bowiem nieprawidłowości w działaniu organów, które mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenę prawną w świetle mających zastosowanie przepisów. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na spłatę zaległości czynszowych. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) dalej także w skrócie "u.p.s.", regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o zasiłek celowy na spłatę zadłużenia czynszowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. u.p.s.) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 u.p.s., które dla osoby samotnie gospodarującej na dzień wydania decyzji wynosi 634 zł. W sprawie jest natomiast poza sporem, że dochód skarżącej wynosi 759 zł, a zatem kryterium to przekracza. W takiej sytuacji prawidłowo organy rozważyły wniosek skarżącej w kontekście art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zasiłek ten, tak jak zasiłek celowy, jest związany, co do zasady, głównie z bieżącymi, aktualnymi potrzebami osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca w treści cyt. wyżej art. 41 używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane", co wskazuje, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), a także o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Uznanie administracyjne obejmuje więc również prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Wskazać jednocześnie trzeba, iż zasadę uznania administracyjnego podkreśla także charakter zasiłku specjalnego celowego przyznawanego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Świadczenie to może być więc przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. W orzecznictwie podkreśla się, że szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Szczególny przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie tej formy pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, Lex nr 1080954; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1623/ 11 i podane tam orzecznictwo, Lex nr 1113249; z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1142/12 , Lex nr 1298296). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się natomiast wyłącznie do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku taka okoliczność nie wystąpiła. W sprawie wyjaśniona została sytuacja skarżącej oraz wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Trudnej sytuacji materialnej skarżącej żaden z organów nie zanegował. Okoliczność ta, nie wystarcza jednak do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie wskazanej we wniosku potrzeby. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ I instancji prawidłowo uznał, że w przypadku skarżącej brak jest szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 41 ust. 1 u.p.s. uzasadniających przyznanie tej formy pomocy. Sytuacja skarżącej nie ma cechy wyjątkowej, odznaczającej się. Z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada stały dochód w postaci renty rodzinnej w związku ze śmiercią męża w 2015 r., nie ma na utrzymaniu innych osób, nie jest osobą o ustalonym stopniu niepełnosprawności, jest w wieku osób czynnych zawodowo. Natomiast, jak ustaliły organy, zadłużenie w czynszu jest efektem wieloletniego nieopłacania należności z tego tytułu, a zatem sytuacja ta nie mieści się w definicji zdarzenia nagłego. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego pozostaje także wynikająca z akt administracyjnych okoliczność, że przedmiotowy lokal skarżąca zajmuje bez tytułu prawnego. Już zatem z tego powodu wątpliwe jest, aby przyznanie w takiej sytuacji zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego odpowiadało jego celowi, jak stanowi art. 3 ust. 4 u.p.s. Spłata zadłużenia czynszowego mieszkania, do którego ubiegający się o przyznanie pomocy społecznej nie może wykazać się tytułem prawnym, nie spowoduje bowiem, że takie prawo zacznie mu przysługiwać. Oczywistym jest natomiast, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07). W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Tymczasem organ pierwszej instancji wskazał, że ze względu na posiadane środki finansowe na pomoc w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego jest zobowiązany do wnikliwej oceny sytuacji każdej osoby wnioskującej o pomoc i przyznaniu pomocy osobom najbardziej tego potrzebującym, co wiąże się także z hierarchią zgłaszanych potrzeb. Natomiast, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, jest objęta pomocą Ośrodka, korzysta z jego świadczeń otrzymując potrzebne jej wsparcie materialne na zaspokojenie niezbędnych bieżących potrzeb życiowych jak żywność, leki, opał. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który nie uzasadniał przyznanie specjalnego zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego. Podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż z akt administracyjnych wynika, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W związku z powyższym nie można uznać za zasadne, by organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a także by naruszyły przepisy art. 41 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.