IV SA/Gl 471/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Naczelnik Wydziału Komunikacji w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 106 § 1 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i art. 4 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.), odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia przez Marszałka Województwa Śl. Dla Z N na regularny specjalny przewóz osób na linii komunikacyjnej relacji J-M [...] (przez S) na odcinku przebiegającym przez obszar K Z K. [...] w K. W uzasadnieniu postanowienia organ administracyjny wskazał, iż Urząd Marszałkowski Województwa Śl pismem z dnia [...] Nr [...] wystąpił do Prezydenta Miasta K. o zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia wydania wnioskowanego przez ZN zezwolenia na wykonywanie przedmiotowego przewozu określonego jako regularny specjalny przewóz osób na linii komunikacyjnej relacji J - M [...] (przez S) zgodnie z przedłożonym rozkładem jazdy, w którym autobusy będą się zatrzymywały na przystankach komunikacji miejskiej, a przewoźnik nie będzie pobierał opłaty za przejazd. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskowany przez ZN przewóz został błędnie zakwalifikowany jako przewóz regularny specjalny, bowiem faktycznie mieści się w definicji przewozu regularnego zawartej w ustawie o transporcie drogowym i dotyczy publicznego przewozu osób w określonych odstępach czasu wykonywanego określoną powyżej trasą. Dodatkowo zaznaczył, że w toku przeprowadzonego postępowania uzyskano negatywną opinię KZK [...] w K zawartą w piśmie tego Związku z dnia [...] Nr [...] W złożonym zażaleniu Z N nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Podniósł, że bezpłatny dowóz i odwóz klientów [...] w M wykonywać będzie w ramach "Regulaminu przewozu" według umowy zlecenia jako przewóz regularny specjalny, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. Planowany przez niego rozkład jazdy nie będzie podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na przystankach autobusowych, lecz w gazecie reklamowej i stronie internetowej Supermarketu [...] oraz publikatorach skierowanych do klientów [..] w M, jak również wywieszony będzie na przystanku stworzonym dla pasażerów tej linii na parkingu należącym do tego [...]. Tym samym o rozkładzie jazdy będą wiedzieć tylko osoby bezpośrednio zainteresowane przewozem a nie osoby przypadkowe. Również częstotliwość jazd tylko trzy dni w tygodniu i częstotliwość kursów tylko cztery razy w ciągu dnia nie pozwalają traktować wnioskowanej linii jako regularnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Nr [...] i treść obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym). Zacytował również treść art. 22 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wskazał, iż ten przepis określa podstawy odmowy udzielenia zezwolenia, których organ pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazał również, że: "W toku postępowania organ I instancji powinien ponownie rozważyć, biorąc pod uwagę, że zgodnie z definicją przewozu regularnego muszą być spełnione oba warunki: odpłatność oraz podanie cennika opłat do publicznej wiadomości, czy wniosek Pana ZN dotyczy przewozu regularnego, czy też faktycznie regularnego specjalnego i orzec o istocie sprawy zgodnie z art. 22 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.)." (cytat). Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący domagając się jego uchylenia oraz jednoznacznego zajęcia stanowiska w sprawie obowiązujących warunków uzyskania przez niego zezwolenia na wykonywanie zamierzonego transportu drogowego w celu przewozu klientów do Supermarketu [...] w M oraz określenia jego rodzaju. Powołał się na okoliczności podniesione w zażaleniu i zaznaczył, że przewóz jaki zamierza wykonywać na zlecenie tego Supermarketu został zakwalifikowany przez Urząd Marszałkowski jako regularny przewóz specjalny. Wyraził pogląd, że rolą organu pierwszej instancji nie było negowanie stanowiska Marszałka Województwa Śl, co do zakwalifikowania tego przewozu jako regularny przewóz specjalny, ale ustalenie jaki wpływ ma ten planowany przewóz na już istniejące linie regularne oraz zajęcie w tej sprawie stanowiska pozytywnego bądź negatywnego. Zarzucił obu organom administracyjnym orzekającym w sprawie naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego i czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, jak również działanie wbrew Europejskiemu Kodeksowi Dobrej Administracji. Dostrzegł również, że sentencja rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie odpowiada jego uzasadnieniu, bowiem organ pierwszej instancji został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz powołał się w tym zakresie na telefoniczną rozmowę z członkiem składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i przywołało argumenty, jakimi kierowało się przy podjęciu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że kwalifikacji złożonego przez niego wniosku dokonał zgodnie ze wskazaniem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śl. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku P.p.s.a. nie wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, ale wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. (por. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co w konsekwencji prowadzi do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Każde postanowienie organu administracji publicznej powinno zawierać wszystkie elementy określone w art. 124 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem dla jego poprawności niezbędna jest wewnętrzna spójność pomiędzy takimi jego elementami, jak podstawa prawna, osnowa (rozstrzygnięcie) oraz uzasadnienie prawne i faktyczne. Wszystkie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Jednocześnie do postanowień, stosownie do treści art. 126 K.p.a., stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 138 § 1 tego Kodeksu. W rozpatrywanej sprawie zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zacytowane powyżej, dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 22 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.). Zdaniem Sądu błędne uzasadnienie zawierające wewnętrzne sprzeczności nie odpowiada wymogom art. 124 § 2 K.p.a. i jest sprzeczne z rozstrzygnięciem opartym na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Motywy rozstrzygnięcia powinny być równoznaczne z udzielonym uprawnieniem bądź jego odmową i wyrażać rezultat stosowania określonej normy prawa materialnego, jaką w rozpatrywanej sprawie jest art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f w związku z art. 22 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w kontekście zaistniałych okoliczności faktycznych i zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zatem rozstrzygnięcie musi być jednoznaczne i poparte precyzyjnym uzasadnieniem, z którego ma wynikać ocena faktów, obowiązującego prawa, celów i skutków rozstrzygnięcia, czego brak w zaskarżonym postanowieniu. Takie wyjaśnienie toku rozumowania organu administracyjnego, prowadzące do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, podlega kontroli sądowej pod względem jego prawidłowości. Stwierdzonej wady uzasadnienia nie można jednak usunąć przez nawiązanie do rozstrzygnięcia (osnowy). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie zawarte w akcie administracyjnym musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie jego wykonanie (por. np. B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 457 i 482 oraz B. Adamiak "Wadliwość decyzji administracyjnej", Wrocław 1986, str. 22-23). Reasumując, rozstrzygnięcie postanowienia, jak i decyzji musi być spójne z treścią uzasadnienia, tak aby skarżący mógł zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ administracyjny przy rozpatrzeniu jego wniosku. W tym stanie sprawy zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów art. 124 § 1 i 2 K.p.a. i to w taki sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego podlega uchyleniu i nie może pozostać w obrocie prawnym ze względów proceduralnych. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że każdy organ administracji publicznej jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i orzeczenia wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz szczegółowo i rzetelnie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się do kwestii wniosku skarżącego i pominięcie przez organ odwoławczy istotnych dla sprawy argumentów odwołania nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonego postanowienia. Zatem, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musiałby dysponować stanowiskiem organu odwoławczego zawierającym odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania, bowiem nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny orzekający w sprawie. Zaakcentować trzeba, że skarżący na każdym etapie postępowania może zmienić przedmiot wniosku (przewóz regularny, czy też regularny specjalny przewóz osób). Natomiast sprawą organu administracyjnego jest w przypadku wątpliwości, co do treści wniosku, wystąpić z zapytaniem o jego sprecyzowanie, bowiem o charakterze i zakresie wniosku decyduje ostatecznie strona postępowania a nie organ, do którego wniosek został skierowany. Przypomnieć wypada, że skarżący występował w postępowaniu administracyjnym bez pełnomocnika zawodowego, a w tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera konieczność dokonania przez organ administracyjny wszechstronnych i wyczerpujących wyjaśnień, zgodnie z art. 7 K.p.a., co do treści złożonego wniosku. Zdaniem Sądu odmowa uzgodnienia może być podyktowana wyłącznie tymi przesłankami, jakie ustawodawca przewiduje dla odmowy zezwolenia. Z istoty instytucji uzgodnienia wynika, bowiem że organy orzekające w sprawie uzgodnienia zezwolenia oceniają przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie. Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie, mogą odmówić udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a i d art. 22 tej samej ustawy. Zatem w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji (ust. 1 pkt 1) bądź gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (pkt 2 lit. a) bądź gdy wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (pkt 2 lit. d). Powołane przepisy nakładają na właściwy organ obowiązek wykazania (które rozumieć należy jako udowodnienie, przedstawienie czegoś w sposób przekonywujący, unaocznienie - por. Słownik języka polskiego pod redakcją naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom III, Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r., str. 805) wskazanych powyżej okoliczności. Zauważyć należy, że art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez sformułowanie "może" przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odmowy wydania zezwolenia (a więc i uzgodnienia) w razie wykazania, że zaistniały określone przesłanki, ale nie wyklucza wydania przedmiotowego zezwolenia (a więc i uzgodnienia) w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny wymienione w art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a i d ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić należy, że z akt administracyjnych sprawy oraz z motywów postanowień organów obu instancji nie wynika, aby stanowisko KZK [..], zawarte w piśmie tego Związku z dnia[...] Nr [...], było oceniane zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a. Należy mieć także na uwadze, że w razie wątpliwości co do oceny zgromadzonych danych w zestawieniu z projektem funkcjonowania nowego połączenia właściwy organ administracyjny ma możliwość zasięgnięcia opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). Organ odwoławczy winien w tej sytuacji na nowo rozpatrzyć sprawę w całości, to jest wydać postanowienie kompleksowo rozstrzygając kwestie podniesione w odwołaniu. Ma także obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. W postępowaniu ma natomiast obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 124 § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, takich jak art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, a o kosztach postępowania orzekł stosownie do postanowień art. 200 P.p.s.a.