IV SA/Gl 473/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Adam Mikusiński po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił R. Z. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBoWiD w K. decyzją z dnia [...] r. z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od [...] 1945 r. do [...] 1945 r." Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r. Nr 142, poz. 950 ze. zm.) – dalej w skrócie: ustawa o kombatantach. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że R. Z. w okresie zaliczonym przez ZBoWiD jako działalność kombatancka pełnił służbę w organach Milicji Obywatelskiej, a więc na mocy dotychczasowych przepisów uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 "w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". W myśl natomiast art. 25 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy pozbawia się takie osoby uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Z. domagał się zachowania dotychczasowych uprawnień kombatanckich. Nadto podał, że z uwagi na pracę w MO nie wskazał na swoją działalność konspiracyjną, która trwała od 1940 r. do [...] 1941 r. W tym czasie był [...] i w tych ramach doręczał [...] z Z. do W.- [...] i okolicznych miejscowości. W trakcie wykonywania obowiązków nawiązał kontakt z R. B. pseud. "[...]", który był wówczas w organizacji konspiracyjnej "[...]" i to on zwerbował wnioskującego do konspiracji. R. Z. pełnił wówczas funkcję [...]. Na dowód tej działalności, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dołączono między innymi oświadczenie świadka, tj. w/w R. B.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] o pozbawieniu R. Z. uprawnień kombatanckich. Organ orzekający podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, co do konieczności pobawienia wyżej wymienionego uprawnień kombatanckich. Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. była następnie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, który wyrokiem z dnia 4 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 2389/01) orzekł o oddaleniu skargi R. Z.. Sąd dopatrzył się w toku rozpoznania sprawy wadliwości proceduralnych w postępowaniu administracyjnym, nie mniej jednak nie miały one wpływu na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...] o pozbawieniu R. Z. uprawnień kombatanckich oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia odnotowano, że w dniu [...] 2004 r. do Urzędu wpłynęło pismo R. Z. o przywrócenie uprawnień kombatanckich. Ponieważ pismo to nie zawierało ustawowych podstaw do wznowienia postępowania, jak też wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do treści art. 235 § 1 K.p.a. uznano je za wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Organ orzekający ponownie zaznaczył, że R. Z. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w Milicji Obywatelskiej, co w kontekście art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach stanowi podstawę do ich pozbawienia. Jednocześnie podkreślono, że w sprawie brak jest dowodów świadczących o tym aby strona spełniała przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 2 zd. 2 ustawy o kombatantach warunkujące zachowanie dotychczasowych uprawnień kombatanckich. Takimi okolicznościami są: uczestnictwo w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939, uzyskanie uprawnień z mocy obecnie obowiązującej ustawy oraz pełnienie z poboru służby wojskowej w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja do 30 czerwca 1947 r. Do strony nie odnosi się nadto przesłanka pozytywna przewidziana w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ orzekający odnotował również, iż R. Z. nie udokumentował w żaden sposób działalności kombatanckiej określonej w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Z. ponownie oświadczył, że był [...] w organizacji konspiracyjnej "[...]". Na poparcie tego twierdzenia złożył do akt oświadczenie świadka – R. B.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W motywach tego rozstrzygnięcia organ powielił argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] r. Nadto rozważył, że zainteresowany w żaden sposób nie uwiarygodnił swojej przynależności do organizacji "[...]", co nie pozwala uznać prawdziwości jego twierdzeń, skoro nie znajduje ono potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Przedstawione zeznania świadka R. B. nie korespondują z oświadczeniami strony składanymi do akt sprawy, a związanymi między innymi z okresem przynależności do w/w organizacji (lata 1940-1941, 1942-1944). Nadto świadek posiada uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w AK za okres od [...] 1944 r. do [...] 1945 r. Trudno zatem przyjąć, że posiada wiedzę o działalności strony prowadzonej przed 1944 r. Z tych względów organ orzekający odmówił wiarygodności oświadczenia świadka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. Z. zarzucił organowi orzekającemu, że błędnie przyjął ustalenia faktyczne. W tych ramach oświadczył, że R. B. był członkiem organizacji "[...]" w W. [...], a on doręczał w tym czasie [...] do tej miejscowości. W ten sposób poznał Pana B. i w roku 1942 został zarekomendowany do pełnienia funkcji [...] w organizacji. Pracę w [...] rozpoczął z kolei w [...] r., mając wówczas [...] lat. Dopiero po ukończeniu 18 roku życia zaczął doręczać [...] do W. [...]. Skarżący podniósł, że błędnie zatem przyjęto, iż należał do organizacji w latach 1940-1941 i 1942-1944. W dalszej części skargi R. Z. podniósł, że krótkotrwale działał w Milicji Obywatelskiej z uwagi na chorobę. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o tym wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem procesowym z dnia [...] 2005 r. ponownie podkreślił, że R. B. pseud. "[...]" rekomendował skarżącego na funkcję [...] w organizacji "[...]" w roku 1942. Zaakcentował nadto, że [...] pracował w latach 1940-1944 i w tym czasie był wspomnianym [...] dowożąc [...] dla [...] osobowego oddziału w W. [...].[...] te doręczał na ręce Z. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, którą w zakresie swojej właściwości przeprowadza sąd administracyjny obejmuje zarówno zachowanie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, niż podnoszone przez skarżącego w jego skardze przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Po myśli bowiem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a. sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi. W toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organów administracji publicznej organ ten odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi także w art. 63, 65, 128 i 140 K.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Ponad wskazania zawarte w wyżej przytoczonych przepisach zostały nałożone na stronę postępowania administracyjnego szczególne wymogi procesowe po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Każde pismo kierowane przez stronę postępowania winno być zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należycie wyjaśnione i ocenione nie tylko przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a. ale także wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. W zależności od okoliczności sprawy, mimo, iż pismo strony wyraźnego wniosku nie zawiera, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszcza ustawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Taki też pogląd prezentowany jest w judykaturze i doktrynie, a przykładowo można tu przytoczyć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt SA/Wr 1587/93, sygn. akt III SA 729/84 oraz II SA 1428/98, w których podkreśla się obowiązek organu administracyjnego zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego wyczerpującego informowana stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. Bez wątpienia, zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] 2004 r. (data wpływu do organu – prezentata pisma) sformułowania, świadczą o jego braku erudycji nie tylko prawniczej ale przede wszystkim o jego bezradności wobec instytucji prawa. Wypełniając dyspozycje przywołanych wyżej przepisów organ administracji publicznej powinien w tej sytuacji zwrócić się do skarżącego o zajęcie przez niego jednoznacznego stanowiska i sprecyzowanie, w jakim trybie wystąpił do organu o "przywrócenie uprawnień kombatanckich". Przyszło w tym miejscu zaakcentować, że była to szczególna sytuacja procesowa, jako że w dacie wniesienia do organu pisma z dnia [...] 2004 r., decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. była decyzją ostateczną. Działając więc w oparciu o art. 9 K.p.a. organ orzekający winien pouczyć R. Z. o przysługujących mu prawach i obowiązkach. W przypadku dalszych wątpliwości należało wyjaśnić czy pismo z dnia [...] 2004 r. stanowiło żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu (art. 235 § 1 K.p.a.). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie (patrz teza wyroku NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Gd 1156/96, LEX nr 44089). Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec niedokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.) i niedostatecznego poinformowania strony o okolicznościach mających istotny wpływ na jej obowiązek (art. 9 K.p.a.), należało uznać, że jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od przyjętych wyżej rozważań należało zaznaczyć, że sprawa rozstrzygana przez organ administracji publicznej w trybie art. 154 K.p.a. nie może być przedmiotem merytorycznych rozważań, których tutaj dopuścił się Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest bowiem trybem nadzwyczajnym służącym przede wszystkim weryfikacji decyzji prawidłowych, zaś organ powinien zbadać jedynie występowanie przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Toteż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić. Ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 P.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.