IV SA/Gl 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 4 oraz 7 ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734) Burmistrz Miasta P. odmówił K.K. przyznania dodatku mieszkaniowego . W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się na ustalenia dokonane w toku postępowania, a w szczególności na treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wnioskodawcą. Z oświadczenia złożonego przez K.K. w trakcie tego wywiadu wynikało, iż nie przebywa on na stałe w lokalu, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego Do lokalu tego, położonego w P. przy ul. [...] przyjeżdża raz na 3 lub 6 miesięcy w celu załatwienia spraw urzędowych, pozostały czas spędza natomiast w K., w mieszkaniu swych rodziców, pozostając na ich utrzymaniu. Organ ustalił nadto, iż wnioskodawca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., a jedynym dochodem deklarowanym przez niego w deklaracji o wysokości dochodów dołączonej do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest pomoc ze strony rodziców w kwocie [...] zł, którą to kwotę wnioskodawca przeznacza na pokrycie kosztów związanych z lokalem mieszkalnym. Stwierdzone fakty, pozwalały zdaniem organu na ustalenie, iż K.K. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w P. Nie spełnia tym samym jednego z trzech podstawowych warunków wymaganego do przyznania uprawnienia w postaci dodatku mieszkaniowego, jakim jest konieczność zajmowania lokalu, do którego posiada tytuł prawny i ponosi na niego wydatki. W odwołaniu wniesionym od opisanej wyżej decyzji K.K. potwierdził, iż większość swego czasu spędza poza miejscem zamieszkania, w K.. Wskazał, iż przyczyną tego są jego obowiązki rodzinne, a w ich ramach konieczność sprawowania opieki nad schorowanymi rodzicami, w wieku ponad [...] lat, co jednak nie powinno wpływać na jego uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. Wskutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji w mocy. Ustaliwszy stan faktyczny sprawy w sposób zbieżny z ustaleniami Burmistrza Miasta P., organ odwoławczy wskazał, iż dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby, która spełnia określone prawem warunki. Powołując się na zapis art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stosownie do którego przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez te osobę wspólnie z innymi osobami stale z nią zamieszkującymi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wydanie decyzji odmawiającej przyznanie dodatku mieszkaniowego za prawnie uzasadnione. O stałym zamieszkiwaniu świadczą, według organu, okoliczności faktyczne, a nie stałe lub czasowe zameldowanie, a odwołujący, zgodnie z jego oświadczeniem złożonym organowi I instancji w lokalu przy ul. [...] w P. nie zamieszkuje i nie gospodaruje, gdyż pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z mieszkającymi w K. rodzicami, którymi się opiekuje. W mieszkaniu swoim odwołujący przebywa wyłącznie raz na 3 lub 6 miesięcy w celu załatwienia spraw urzędowych. Nie została zatem, w opinii Kolegium, spełniona przesłanka zamieszkiwania i gospodarowania, o której mowa w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, niezbędna do przyznania świadczenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.K. opisał stan zdrowia swoich rodziców, a także brata zamieszkującego wraz z nimi wskazując, iż opieka, którą sprawował nad rodziną, była im niezbędna. Zaprzeczył, by jego pobyt w mieszkaniu rodziców można było zakwalifikować, jako wspólne prowadzenie gospodarstwa, bowiem jego zdaniem była to praca dorywcza, jaką wykonywał na rzecz rodziców, otrzymując za to wyżywienie oraz pieniądze na pokrycie swoich mieszkaniowych wydatków. Porównał swoją sytuację do sytuacji pracownika na delegacji służbowej lub osoby opiekującej się osobami obcymi. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Rozważania swoje, co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął od dokonania wykładni celowościowej zapisów zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Bezspornie, ustawa ta powinna być pojmowana jako jedna z ustaw konkretyzujących cele wskazane w obydwu ustępach art. 75 Konstytucji RP, zawierających ogólne normy programowe skierowane do władz publicznych, w tym także do ustawodawcy. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP władze publiczne zobligowane są do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności zobowiązane są do przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych z 21 czerwca 2001 r. zawiera zatem konkretyzację jednej z form pomocy finansowej, którą należy widzieć w kontekście polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, wymagających z racji niskich dochodów pomocy państwa. Byłoby zatem sprzeczne z celami, dla których ustawodawca wprowadził w życie wskazany akt prawny, dokonywanie interpretacji znajdujących się w niej zapisów, w taki sposób, który nie przeciwdziałałby bezdomności obywateli, a wręcz przyczyniał się do jej tworzenia. Ocena prawna uprawnień do dodatku mieszkaniowego wymaga każdorazowego, zindywidualizowanego badania okoliczności sprawy. W toku postępowania administracyjnego organy nie zastosowały się jednak do tego wskazania i nie wyjaśniły w należyty sposób wszystkich niezbędnych dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia aspektów. Dokonały nadto interpretacji poszczególnych zapisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób budzący wątpliwości Sądu. Odnosząc się zatem kolejno do dostrzeżonych, w ramach kontroli legalności działania organów administracji, uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przysługuje wymienionym tam podmiotom, ze względu na stosunek prawny, w jakim pozostają do zajmowanego przez nich lokalu. Przepis ten zawiera zatem wskazania, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje się ze względu na taki tytuł do lokalu, przysługujący określonej osobie, który zapewnia jej nie tylko samodzielne prawo do korzystania z lokalu, ale także rzeczywistą możliwość jego realizacji i skuteczną do tego ochronę. Pozostałe przepisy ustawy określają natomiast kryteria, od których uzależnione jest prawo podmiotów wymienionych w treści jej art. 2 ust. 1. Do kryteriów takich należy przede wszystkim dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego, o czym jest mowa w treści art. 3 ust. 1 ustawy, przy czym definicję pojęcia "gospodarstwo domowe", użytego w tym przepisie, ustawodawca wprowadza w art. 4 wskazując, iż przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Jak z powyższego wynika, w celu ustalenia kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania dodatku mieszkaniowego organ ma obowiązek ustalić fakt nie tylko zamieszkiwania, lecz także gospodarowania zamieszkujących w lokalu osób. Wyłącznie bowiem w takim przypadku dochody tzw. domowników podlegać będą sumowaniu, do czego nie uprawnia samo wspólne zamieszkiwanie kilku osób. Zdaniem organu odwoławczego, zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, a wywiedzionym z przywołanego art. 4 ustawy, koniecznym dla otrzymania dodatku mieszkaniowego jest nie tylko zamieszkanie w lokalu mieszkalnym przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, ale także prowadzenie w nim przez tę osobę gospodarstwa domowego. W opinii Sądu treść art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie uprawnia do takiego wniosku. Dopatrywanie się bowiem w normie prawnej zawartej art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych kryterium, od którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego, w postaci prowadzenia gospodarstwa domowego, jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poglądem nieuzasadnionym. Jak wskazano wyżej, pojęcie "gospodarstwo domowe" użyte zostało bowiem przez ustawodawcę wyłącznie w celu uściślenia kryteriów dochodowych, poprzez uwzględnienie w dochodach gospodarstwa domowego, nie tylko dochodów podmiotu ubiegającego się o świadczenie, ale także dochodów "domowników". Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 4 mowa jest o samodzielnym "zajmowaniu" lokalu przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, nie zaś o "zamieszkiwaniu" w lokalu. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie definiuje samodzielnie ani pojęcia "zajmowania" lokalu, ani też pojęcia "zamieszkiwania". Z brzmienia zapisu jej art. 2 ust. 1 wynika, iż ustawodawca zamiennie stosuje pojęcia "mieszka" i "zajmuje". Na tle orzecznictwa wypracowany został pogląd, iż zajmowanie lokalu mieszkalnego oznaczać ma co najmniej, że lokal ten stanowi miejsce, z którym osoba zajmująca go wiąże swoje i swojej rodziny podstawowe interesy obecne bądź przyszłe, m.in. przechowując w nim swój podstawowy dobytek osobisty. Jest pewnym stanem faktycznym, który wprawdzie z zasady pokrywa się ze stanem prawnym (własność, najem), lecz pokrywać się z nim nie musi. Zajmowanie bowiem lokalu, to faktyczne korzystanie z niego i związanie z tym lokalem swoich interesów życiowych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1982r. sygn. SA/Wr 61/82 publ. ONSA 1982/1/63 i z dnia 28 czerwca 1982r. sygn. I SA 390/82 publ.ONSA1982/1/29 wypracowane na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). Również pojęcie "zamieszkiwanie" interpretowane było szeroko na gruncie różnych aktów prawnych. Zgodnie z poglądem panującym w judykaturze "zamieszkiwanie", to stałe przebywanie w konkretnym mieszkaniu, w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, wyrażonym przez to, że w tym mieszkaniu i tej miejscowości będą koncentrowały się wszystkie sprawy osobiste i majątkowe zamieszkującego, choćby nawet przez czas dłuższy w lokalu tym nie zamieszkiwał z różnych przyczyn życiowych. Przesłanka stałego zamieszkania wymaga, aby zamieszkujący nie miał innego mieszkania, a lokal mieszkalny zajmowany przez tę osobę stanowił centrum jej spraw życiowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r. I SA 3199/02 LEX nr 155903, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2001 r. sygn. V CKN 1827/00 publ. LEX nr 52401). Określenie "zajmowanie lokalu" i "zamieszkiwanie" obejmuje przeto zbliżony zespół okoliczności. Jest nadto faktem notoryjnym, że ludzie zajmujący lokale (zamieszkujący w lokalu) – z różnych przyczyn – mogą w nich chwilowo nie zamieszkiwać w związku z ich sytuacjami życiowymi, nie tracąc jednak na stałe kontaktu z tym lokalem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dla oceny prawa do dodatku mieszkaniowego istotnym będzie ustalenie, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie faktycznie zajmuje określony lokal i zamieszkuje w nim, w rozumieniu tych pojęć odczytanych zgodnie z przywołaną wyżej ich wykładnią. Powracając bowiem do celów, jakim służyć miałby dodatek mieszkaniowy przyznawany na podstawie przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, trzeba powtórzyć, iż świadczenie to ma służyć pomocy osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, z którego osoba ta faktycznie korzysta, zabezpieczając w ten sposób sobie i swoje rodzinie potrzeby mieszkaniowe. Ze względu na cel ustawy o dodatkach mieszkaniowych istotnym wydaje się przeto rozważyć, jaki stan faktyczny nakazywałby przyjąć, iż osoba starająca się o dodatek mieszkaniowy w rzeczywistości nie korzysta z zajmowanego przez siebie lokalu. Jednym z takich faktów, niezbicie potwierdzającym brak przesłanki "zamieszkiwania", jest "opuszczenie" lokalu mieszkalnego. W konsekwencji tego należałoby zdefiniować pojęcie "opuszczenie lokalu" biorąc pod uwagę już dokonaną interpretacje tego określenia w orzecznictwie sądowym. Określenie to nie występuje, co prawda w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, wydaje się jednak pomocne dla wykładni "zamieszkania" lub "zajmowania" lokalu przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, jako kryterium pozwalające na przyznanie tego dodatku. Opuszczeniem mieszkania jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów ( por. wyrok NSA z 16.09.1986 r., III SA 437/86; wyrok NSA z 3.07.1985 r., SA/Gd 573/85; wyrok NSA z dnia 18.03.1987 r., SA/Gd 1073/86; wyrok NSA z 16.04.1987 r., SA/Wr 110/87 ). Spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca zamieszkania następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli, a nie z przyczyn obiektywnie usprawiedliwiających nieobecność w lokalu na określony okres, w którym osoba ta nie traci kontaktu z tym lokalem, przechowuje w nim nadal wszystkie swoje rzeczy osobiste i wykazuje wolę powrotu do swego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Powracając na grunt kontrolowanej sprawy zauważa się, iż organy oparły swoje przekonanie o braku zamieszkiwania przez skarżącego w P. wyłącznie na fakcie, iż przebywa on częściej w mieszkaniu swoich rodziców w K. niż w lokalu położonym w P. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie tej jednej okoliczności faktycznej nie przesądza jeszcze sprawy i nie stanowi o należytym, zgodnym z obowiązkami organów administracyjnych wyjaśnieniu sprawy. W tym miejscy jako słuszne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wskazać, iż organ orzekający w toku postępowania ma obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 8, 9, 77 § 1 k.p.a., a w myśl art. 107 § 1 k.p.a. załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie rozstrzygnięcia, spełniające wymogi opisane w treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu, zarówno w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania, jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów. Treść uzasadnienie ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem w przypadku jej zaskarżenia ustalenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie spełnia przede wszystkim wymogów art. 107 § 1 i 3 Kpa . Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania powinien dogłębniej przeanalizować przesłanki materialnoprawne, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Jak zostało już wcześniej wskazane, uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający decyzję artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację zastosowaną przez organ I instancji, nie ustosunkowując się absolutnie do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu. W szczególności nie dokonało oceny słuszności jego zarzutów w aspekcie pojęcia "zamieszkiwanie", o jakim mowa była wyżej. Treść informacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zwierająca rzetelnej odpowiedzi na postawione konsekwentnie przez skarżącego zarzuty, w żadnej mierze nie może być uznana za spełnienie obowiązku organu wynikającego z art. 9 kpa. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106 ). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów ( por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12 , wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn. akt Sa/ Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). W konsekwencji nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, nie jest także możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji miały miejsce uchybienia proceduralne o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów orzekających będzie przeto zebranie zdecydowanie szerszego, niż dotychczasowy, materiału dowodowego i wyważenie, w oparciu o dokonane ustalenia, czy skarżący ubiegający się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, uprawnienie do tego świadczenia posiada – mimo, że okresowo w lokalu nie zamieszkuje. W tym celu wydaje się istotne ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w mieszkaniu skarżącego, ze szczególny zwróceniem uwagi na oględziny mieszkania, jego wyposażenie oraz przedmioty służące potrzebom dnia codziennego. Organ administracji prowadzący postępowanie powinien zwrócić się także, działając w oparciu o uprawnienie nadane mu mocą art. 52 k.p.a, do organów właściwych ze względu na miejsce zamieszkania rodziców skarżącego, o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Istotnym byłoby bowiem wyjaśnienie charakteru oraz czasokresu pobytu K.K. w K. Może temu celowi służyć wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania rodziców skarżącego, a także wezwanie i przesłuchanie w charakterze świadków sąsiadów lub innych osób posiadających niezbędną dla wyjaśnienia sprawy wiedzę. Byłoby również celowe ustalenie, w drodze pomocy prawnej, jak kształtują się dochody rodziców skarżącego i czy korzystają oni z pomocy społecznej, w szczególności ze specjalistycznych usług opiekuńczy. Wskazane wyżej okoliczności, konieczne dla ustalenia uprawnień skarżącego do żądanego przez niego świadczenia powinny zostać w sposób jednoznaczny ustalone i poddane wszechstronnej analizie, co pozwoli dopiero na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej. W rozważaniach tych istotną rolę odegra dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia celowościowa ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z której wynika, iż sprzeczne byłoby z wolą ustawodawcy generowanie ilości ludzi bezdomnych poprzez odmowę pomocy finansowej pozwalającej im na utrzymanie jedynego, posiadanego przez nich w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, lokalu mieszkalnego. Ponadto organ musi pamiętać jaki stan faktyczny wypełnia hipotezę przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych łączący się z koniecznością wykazania, że stały pobyt w mieszkaniu - jako podstawową przesłankę faktycznego zajmowania mieszkania - powinno się każdorazowo oceniać w świetle całokształtu sytuacji życiowej wnioskodawcy, a zwłaszcza jego stosunków zawodowych i rodzinnych, czy sposobu prowadzenia gospodarstwa domowego. Uwzględnienie szczególnej sytuacji rodzinnej skarżącego, powodującej usprawiedliwione wyjazdy w celu pomocy rodzicom, może prowadzić do przekonania, że nie tylko całodniowe, lecz nawet kilkudniowe okresy przebywania w domu rodziców nie oznaczają rezygnacji z faktycznego zajmowania i stałego pobytu w mieszkaniu przy ul. [...] w P. W każdej jednak sytuacji "faktyczne zajmowanie lokalu" musi oznaczać co najmniej, że zajmowany lokal stanowi miejsce, z którym wnioskodawca wiąże swoje podstawowe interesy obecne bądź przyszłe, m.in. przechowując w nim swój podstawowy dobytek. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w naprowadzonym w uzasadnieniu wyroku kierunku, przy zachowaniu wszelkich praw przysługujących stronie tego postępowania oraz zasad wskazanych w art. 7, art. 9, art. 11 i 77 k.p.a.