IV SA/Gl 478/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki NSA Adam Mikusiński Protokolant: referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. odmówił B. Z. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na występujące rażące dysproporcje między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawczyni. Podkreślono, iż wymieniona korzystała z dofinansowania czynszu w latach 2001 – 2003 i w tym okresie przy niskich dochodach rodzina ponosiła koszty utrzymania samochodu marki [...]. We wniesionym odwołaniu B. Z. podnosiła, że od roku 2001 warunki egzystencji oraz stan posiadania majątkowego rodziny nie uległ zmianie, a przy wcześniejszych decyzjach przyznających dodatek nikt nie brał pod uwagę takiego "luksusu" jakim jest samochód. Dodała, że samochód służy na dojazdy męża do pracy, a także do przejazdów całej rodziny do lekarza, szkoły, na zajęcia dodatkowe. Logicznym jest – jej zdaniem - że powinno się uwzględniać majątek uzyskany w czasie korzystania z wszelkiego rodzaju dotacji, a nie stanowiący dorobek wieloletnich oszczędności. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do postanowień art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz, prezydent miasta, przy czym -stosownie do treści 3 cytowanego artykułu -organ ten może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca proporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Podkreślono, ze przepis powyższy upoważnia organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w nim sytuacje, a podjęta decyzja ma charakter uznaniowy. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż B. Z. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...] m². Powierzchnia ta nie przekracza normatywnej powierzchni przewidzianej dla 4 osób. W złożonym dnia [...] 2004r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wykazała, że dochód jej gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł., a więc miesięczny dochód wyniósł [...]zł, tj. [...] zł na osobę. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą według deklaracji [...] zł. Wnioskodawczyni spełnia więc kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego dnia [...] 2004r. wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni mimo trudnej sytuacji materialnej posiada i utrzymuje samochód marki [...] rok prod. [...] nabyty w [...]r. o wartości ok. [...] zł. Zdaniem organu jeżeli wnioskodawczyni posiada i utrzymuje samochód osobowy, ponosząc koszty jego bieżącej eksploatacji, a także koszty ubezpieczenia i rocznych przeglądów, to zachodzi sytuacja, o której mowa wart. 7 ust. 3 powoływanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W oparciu o powyższe organ uznał, że między wykazanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym występuje rażąca proporcja uzasadniająca odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu, bez znaczenia przy tym jest okoliczność dotycząca wykorzystywania samochodu na dojazdy do pracy, do lekarza i inne. Organ odwoławczy podniósł nadto, że nie podziela przy tym stanowiska strony, iż przy ustalaniu ‘rażącej dysproporcji między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy powinno się brać pod uwagę majątek uzyskany w czasie korzystania z wszelkiego rodzaju dotacji, a nie stanowiący dorobek wieloletnich oszczędności. Jego zdaniem fakt nabycia dóbr materialnych podczas korzystania z różnych form pomocy publicznej dodatkowo rażącą dysproporcję podkreśla. Wskazał nadto, iż dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie z funduszy publicznych (gminnych) części kosztów utrzymania mieszkania jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymywania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb bytowych. Utrzymywanie i eksploatacja samochodu do takich potrzeb nie należą. Środki pieniężne, które wnioskodawczyni przeznacza na ten cel winny w pierwszej kolejności zostać przeznaczone na czynsz i inne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania. Strona posiadane środki finansowe przeznacza natomiast na koszty eksploatacji i utrzymania samochodu licząc, iż koszty utrzymania zajmowanego mieszkania zostaną częściowo pokryte z dodatku mieszkaniowego, albowiem z akt sprawy wynika bowiem, że gospodarstwo domowe wnioskodawczyni korzystało pięciokrotnie z dodatku mieszkaniowego posiadając w tym czasie samochód i ponosząc koszty jego utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Z. podniosła, że wnosi o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, gdyż uważa, iż podjęte decyzje oraz ich argumentacja jest krzywdząca, niesprawiedliwa i niezgodna z obowiązującym prawem. Organ odmawiający przyznania dodatku mieszkaniowego - jej zdaniem - w uzasadnieniu przytacza populistyczne sformułowania, które nie mają żadnego odzwierciedlenia w obowiązującym prawie. Podniosła, że nie wskazano w jaki sposób ustalono wartość samochodu. Podkreśliła, że zdaniem organu posiadane dobra materialne dyskwalifikują wnioskodawcę, nawet jeżeli ponoszone koszty są ekonomicznie uzasadnione. Nie odniesiono się do oczywistego faktu, że koszt niezbędnych przejazdów czteroosobowej rodziny środkami komunikacji miejskiej jest wyższy niż koszt paliwa i utrzymania małolitrażowego samochodu. Zaakcentowała, że tak pochopnie i jednostronnie podejmowane decyzje podważają zaufanie obywateli do obowiązującego prawa oraz kompetencji urzędników publicznych, a w dalszej kolejności zmuszają do krętactw i oszustw jak np. przepisywanie praw własności itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że B. Z. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m². W złożonej deklaracji o dochodach wykazała, że dochód gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł. Średni miesięczny dochód wyniósł więc [...] zł., co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę [...] zł.. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą wg wniosku [...] zł. Zatem strona skarżąca spełniała kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie sposób zgodzić się z stanowiskiem zaprezentowanym przez organy orzekające w sprawie, że spełniona została dyspozycja art.7 ust.3 omawianej ustawy. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić w sferze materialnoprawnej, a co najmniej wypadnie uznać je za nieprzekonywujące i przedwczesne. W ocenie Sądu norma art.7 ust.3 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Zarówno rażąca dysproporcja, jak też nieuzasadnione przyznanie pomocy są pojęciami ocennymi. Niemniej jednak można stwierdzić, że przesłankami odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art.7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) są: wyraźna i oczywista różnica (asymetria) pomiędzy deklarowanymi dochodami wnioskodawcy a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów, przykładowo nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W niniejszej sprawie strona skarżąca zadeklarowała dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez nią innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast powołały się na jej dobry stan majątkowy wynikający z posiadania i utrzymywania samochodu. Konstatacja o rażącej asymetrii dochodów ze stanem majątkowym – w takim stanie rzeczy – musi budzić zastrzeżenia Sądu. Samochód osobowy marki [...] nabyła w roku [...], a więc nie w okresie którego dotyczy przedmiotowy (aktualny) wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wydatki na utrzymanie samochodu nie zostały przez organy wyjaśnione pod względem potrzeb strony skarżącej i jej rodziny, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu. W tym miejscu należy podkreślić, iż całkowicie nietrafny jest pogląd organu odwoławczego, iż "bez znaczenia przy tym jest okoliczność dotycząca wykorzystywania samochodu na dojazdy do pracy, do lekarza i inne". Organ ferując taki pogląd wprost narusza przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji także przepis art. 80 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie omawianych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej -szeroko rozumianej -sytuacji wnioskodawcy. Dla ich wystąpienia z reguły nie będzie miał znaczenia majątek nabyty wcześniej, przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku (jak to ma miejsce w przedmiotowym przypadku). Chyba, że wykazana zostanie możliwość nie wpływającego negatywnie na tę sytuację spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie za środki nieustalone, albo wydatki na dana rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowi strony, bądź świadczyć o nieustalonych dochodach. Przy czym należy ustalić pewien standard majątkowy -wzorzec -odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, magnetowid, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie nastąpiło duże zróżnicowanie, zaś wyposażenie mieszkania w podstawowy sprzęt AGD (typu pralka , lodówka itp.) jest normą. W przypadku strony skarżącej nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczyła ona standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu jej pomocy. Ferując swoje rozstrzygnięcie organ był zatem zobowiązany rozważyć, czy sprzedaż przedmiotowego samochodu pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb strony, czy uzyskane w ten sposób środki finansowe nie dotyczyłyby jedynie krótkiego okresu, co mogłoby wskazywać na niecelowość takiej transakcji. Poza tym organ nie może tracić z pola widzenia faktu, iż w takim wypadku strona skarżąca jak i jej rodzina(mąż i dzieci) ponosiłaby wydatki na środki komunikacji publicznej (bo na prywatną nie byłoby zapewne jej stać) których nikt nie sfinansowałby, a co wydatnie obciążyłoby jej budżet, nie mówiąc już o uciążliwości. W takich kwestiach konieczne jest myślenie szersze i bardziej perspektywiczne. Tych okoliczności nie miały na uwadze organy orzekające, dlatego wydane przez nie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, w tym także wskazanie , czy uzyskane z ewentualnej sprzedaży samochodu środki pozwoliłyby w dłuższej perspektywie zaspokoić potrzeby rodziny strony, nadto ustalić jakie wydatki na przejazdy komunikacją publiczną ponosiłaby rodzina strony w przypadku sprzedaży samochodu ( w jakim zakresie obciążałoby to budżet rodziny), uwzględniając tu oczywiście potrzeby wszystkich domowników. Następną zaś rzeczą będzie ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.