IV SA/Gl 485/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r. sprawy ze skargi I.M. – C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 7-10 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, po rozpatrzeniu wniosku I. M.-C., odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej dla M.M.-C. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że warunkiem przyznania zaliczki alimentacyjnej jest bezskuteczność egzekucji należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego wynika, że władze [...] nie dopuszczają transferu pieniędzy za granicę, a w szczególności dotyczy to alimentów. W związku z tym nie można ustalić czy egzekucja alimentów jest bezskuteczna. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które to po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, prezentując identyczny pogląd jak organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając wniesioną przez I.M.-C. skargę uchylił wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 470/07 powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W motywach wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie tylko pominął wykładnię przepisów, które zostały podane jako podstawa rozstrzygnięcia tj. art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, ale zamiast tej wykładni przedstawił swoją ocenę co do zasadności przyznawania zaliczki alimentacyjnej w sytuacji braku możliwości uzyskania jej zwrotu od dłużnika. Ponadto rozpoznając sprawę organ pominął zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. stwierdzające, że egzekucja alimentów na rzecz M.M.-C. jest bezskuteczna, również w okresie ostatnich trzech miesięcy. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którymi organy administracji mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy wydało w dniu [...]r. decyzję którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania Pani I.M.-C. zaliczki alimentacyjnej na syna M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż rodzina skarżącej spełnia zawarte w ustawie kryteria dochodowe uprawniające do przyznania tegoż świadczenia, wątpliwości budziły natomiast zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w K. wystawione w trybie art. 10 ust. 1 a powołanej wyżej ustawy. Po otrzymaniu wyjaśnienia od Wiceprezesa Sądu Okręgowego w K. Kolegium doszło do przekonania iż w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów należy stwierdzić, iż czynności egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie były do tej pory prowadzone. Prezes Sądu Okręgowego co prawda przesłał wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami do Ministerstwa Sprawiedliwości w A. w dniu [...]r., ale do dnia udzielenia odpowiedzi przez Sąd Okręgowy organ przyjmujący nie poinformował o realizacji wniosku. Zdaniem Kolegium jedynie w przypadku bezskuteczności egzekucji organy administracji mogą przyznać osobom uprawnionym rzeczone świadczenie. Nie można natomiast mówić o bezskuteczności egzekucji, jeśli nie była ona prowadzona z uwagi na kwestie proceduralne takie jak brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego lub brak możliwości prowadzenia egzekucji czy też brak możliwości transferu pieniędzy do osoby uprawnionej. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie egzekucja nie była i nie jest prowadzona co uniemożliwia przyznanie skarżącej zaliczki alimentacyjnej. W skardze z dnia [...]r. skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi odwoławczemu nadinterpretację postanowień ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w szczególności jej art. 2. Zdaniem skarżącej egzekucja nieskuteczna to taka, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Ustawa nie stawia wymogu określenia przyczyny bezskuteczności egzekucji. Skarżąca zgodnie z art. 10 ust. 1 a ustawy dostarczyła informację z Sądu Okręgowego o stanie egzekucji, z której wynika iż władze [...] nie dopuszczają transferu pieniędzy za granicę, w szczególności gdy dotyczy to alimentów. W ocenie skarżącej zaświadczenie o wskazanej treści, jest wystarczającym dowodem do stwierdzenia zgodnie z zasadami logicznego myślenia, że egzekucja jest bezskuteczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji wskazując na utrwalone już w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych. Powołując się na obowiązującą umowę bilateralną zawartą w A. w dniu [...]r. dotyczącą obrotu prawnego w sprawach cywilnych i karnych, zwróciło się do Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej o udzielenie informacji, czy wnioski o egzekucję alimentów od dłużników alimentacyjnych mogą być skutecznie egzekwowane w tym kraju. Ponadto wystąpiło o ustalenie czy dłużnik alimentacyjny żyje oraz czy mieszka w A. Z odpowiedzi przesłanej przez konsula RP w A. w dniu [...]r. wynika, iż Zewnętrzny Bank A. nie udziela zezwolenia na transfer za granicę alimentów wpłaconych w dinarach a. Oficjalnie dinar a. jest walutą niewymienialną, w celu dokonania transferu alimentów konieczne jest otwarcie konta dewizowego i dobrowolne wpłacanie na nie alimentów w walutach wymienialnych, które można nabyć jedynie na "czarnym rynku". W piśmie tym zawarto dodatkowo informację, iż K.C. mieszka we F., w A. pojawia się sporadycznie. W trakcie przeprowadzonej w dniu 31 marca 2009 r. rozprawy skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje swoją skargę oraz poinformowała Sąd, że czyni starania o wszczęcie egzekucji alimentów we F. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jednocześnie na mocy art. 153 cytowanej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. W art. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, zostały określone zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 7 dotyczące kryterium wieku uprawnionego oraz wysokości dochodu na osobę w rodzinie. W art. 2 pkt 1 ustawa precyzuje pojęcie bezskuteczności egzekucji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu egzekucja bezskuteczna to egzekucja, w wyniku której nie wyezgzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W przepisie tym zatem zaakcentowano jedynie finalny wymóg braku wyegzekwowania należnych świadczeń. W przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, wówczas po myśli art. 10 ust. 1 a tej ustawy osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentację. W ocenie Sądu organy administracyjne zastosowały zbyt zawężającą wykładnię art. 10 ust. 1 a. Przepis ten został wprowadzony nowelizacją z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 64, poz.1366), a dodanie go było konieczne, gdyż w przypadku dłużników zagranicznych nie było możliwe wyczerpanie trybu z art. 10 ust. 3 i 4 ustawy. W treści art. 10 ust. 1 a ustawy istotne jest zastąpienie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji informacją bądź zaświadczeniem o stanie egzekucji. Nie można jednak tej zmiany odczytywać w oderwaniu od zasadniczych uregulowań ustawy, z kŧórych wynika, że zaliczka alimentacyjna może być przyznana jeżeli należności alimentacyjne nie zostały wyegzekwowane. A zatem w art. 10 ust. 1 a chodzi o stan egzekucji, polegający na niewyegzekwowaniu należności alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Ta odmienność w stosunku do egzekucji krajowej jest uzasadniona. Przy tej ostatniej tryb postępowania egzekucyjnego jest jednolity i wynika z przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w stosunku do dłużników zagranicznych takiej jednolitości nie ma i realizacja alimentacyjnego tytułu wykonawczego może przebiegać w różny sposób. Tym samym użyte w art. 10 ust. 1 a sformułowanie o stanie egzekucji należy rozumieć w ten sposób, że wierzyciel alimentacyjny zainicjował właściwy tryb dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od dłużnika zagranicznego, jednak wdrożenie tego trybu nie przyniosło skutku w postaci wyegzekwowania należności alimentacyjnych. Jest to interpretacja odpowiadająca sensowi regulacji ustawy, w którym jest, udzielenie wsparcia osobom nie mogącym uzyskać od dłużników alimentacyjnych mimo posiadania ważnego tytułu wykonawczego i uruchomienia prawnej procedury zmierzającej do wyegzekwowania tych świadczeń. Jeżeli zatem wierzyciel alimentacyjny uruchomił taką procedurę i spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy, to odmowa przyznania przedmiotowej zaliczki nie znajduje prawnego i racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedstawiła zaświadczenie Sądu Okręgowego w K z dnia [...]r, [...]r. oraz z dnia [...]r. , z których wynika, że wniosek skarżącej o alimenty zagraniczne na rzecz syna M został przekazany do A., nie został on natomiast załatwiony przez władze a., ojciec dobrowolnie nie przekazał alimentów, a ich przymusowe wyegzekwowanie jest niemożliwe, z uwagi na zakaz transferu pieniędzy za granicę, w szczególności alimentów ustanowiony przez władze a. Zaświadczenie z dnia [...]r. zawiera wprost stwierdzenie, że egzekucja alimentów jest bezskuteczna. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż na podstawie wskazanych zaświadczeń nie można stwierdzić, że egzekucja została wszczęta i że jest ona bezskuteczna. Treść zaświadczeń Sądu Okręgowego wskazuje bowiem, że skarżąca złożyła wniosek do sądu o egzekucję alimentów. Zatem dokonała czynności niezbędnej do uruchomienia procedury zmierzającej do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych od ojca dzieci zamieszkałego w A. Dochodzenie roszczeń alimentacyjnych we wskazanym trybie może bowiem odbywać się wyłącznie za pośrednictwem organów do tego uprawnionych (art. 3 ust. 1 Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą z dnia 20 czerwca 1956 r. - Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87). W przedmiotowym zaświadczeniu stwierdzono nadto wprost o bezskuteczności egzekucji. Stąd też - zdaniem Sądu - interpretacja zaprezentowana przez organ odwoławczy nie znajduje oparcia w treści wspomnianego dokumentu. Jest też sprzeczna ze wskazaniami zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 grudnia 2007 r., które mają wiążący charakter zarówno dla organu, jak i dla obecnego składu Sądu. Ponadto skuteczność działań zagranicznego organu przyjmującego ten wniosek jest zasadniczo niezależna od skarżącej, która z tego tytułu nie może ponosić negatywnych konsekwencji w zakresie prawa do zaliczki alimentacyjnej, co – jak już wskazano- byłoby sprzeczne z celem ustawy. W orzecznictwie tutejszego Sądu zwracano już uwagę na potrzebę szerszego rozumienia przepisu art. 10 ust. 1 a ustawy niżby mającego wynikać z czysto literalnej jego interpretacji, stanowisko takie zostało zawarte zostało również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. I OSK 446/08. Zauważyć przy tym należy, że także sądy okręgowe w informacjach udzielonych na podstawie art. 10 ust. 1 a ustawy o bezskuteczności mówią w różnych przypadkach, między innymi także wtedy, gdy organ zagraniczny nie reaguje na przesłany wniosek dotyczący realizacji roszczeń alimentacyjnych. Jest to widoczne również w niniejszej sprawie. W zaświadczeniu z dnia [...]r. Sąd Okręgowy w K. mówi już właśnie o bezskuteczności egzekucji, mimo że stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu udzielenia pierwszej informacji. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną dotyczącą wykładni przepisu art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, co do określonego w tym przepisie warunku przedłożenia przez stronę "informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji". Ponieważ informacje dotyczące pobytu dłużnika we F. dotyczą późniejszego niż objęty wnioskiem okresu zasiłkowego a dołączone do akt zaświadczenia o stanie egzekucji spełniają ustawowe wymogi, przy zaistnieniu dalszych przesłanek, uznać należy wykazanie faktycznej podstawy do uwzględnienia wniosku. Dlatego rzeczą Kolegium będzie wydanie decyzji pozytywnej dla strony na podstawie dotychczasowych przepisów mających zastosowanie w sprawie na mocy art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Wobec powyższego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na to, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej prawa do zaliczki alimentacyjnej, nie zachodzi potrzeba orzekania w trybie art. 152 P.p.s.a. o wykonalności decyzji.