IV SA/Gl 485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opróżnienie lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 95 ust. 2 pkt 1 i 4, ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz w oparciu o § 13 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.), Komendant Miejski Policji w K. nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] przez A.S. wraz ze wszystkimi zamieszkałymi tam osobami. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż wspomniany wyżej lokal przydziałem nr [...] z dnia [...]r. został przyznany funkcjonariuszowi Policji – W.S., który został zwolniony ze służby bez nabycia praw emerytalnych. Następnie, to jest w dniu 22 października 2012 r. A.S. wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do zamieszkiwania w tym lokalu, w związku ze zgonem W.S. Jak przy tym ustalono na podstawie informacji przekazanej pismem z dnia 26 października 2012 r. przez Zakład Emerytalno-Rentowy Komendy Wojewódzkiej Policji w K., wyżej wymieniona nie figuruje w policyjnej bazie emerytalno-rentowej. W tym miejscu organ powołał się na art. 88 ustawy o policji podkreślając, iż zgodnie z tym przepisem, prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantom w służbie stałej, z kolei uprawnienie członków rodziny policjanta do zamieszkiwania w takim lokalu jest bezpośrednio związane z jego prawem i nie ma ono charakteru samoistnego. Niezależnie od powyższego Komendant Miejski Policji w K. zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji właściwego ministra. Do lokali tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych funkcjonariuszy. Prawo do nich przysługuje także członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W tym kontekście organ pierwszej instancji wywiódł, że A.S. będąca wdową po funkcjonariuszu Policji zwolnionym ze służby bez prawa do emerytury, nie posiada prawa do renty rodzinnej ze środków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a co za tym idzie brak jest podstaw do uzyskania przez nią samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, który wymieniła w swoim wniosku, co z kolei oznacza, że zajmuje to mieszkanie bez tytułu prawnego. W odwołaniu do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., A.S. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Podkreśliła bowiem, że w lokalu, którego dotyczy ta decyzja zamieszkuje od 37 lat i zawsze wraz z małżonkiem terminowo opłacali czynsz, a nadto dokonywali remontów. Strona dodała, iż jest osobą niepełnosprawną, uskarża się na przewlekłą chorobę, przebyła [...] i porusza się na wózku inwalidzkim oraz o kulach, zaś mieszkanie, jak również klatka schodowa w budynku zostały dostosowane do jej potrzeb wynikających ze stanu zdrowia poprzez usunięcie barier architektonicznych utrudniających poruszanie się. Mając powyższe na uwadze odwołująca się wniosła o odstąpienie od nakazu opuszczenia przez nią rzeczonego mieszkania wywodząc, iż spowoduje to szkodę dla jej zdrowia tak fizycznego jak i psychicznego. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając jego ustalenia co do tego, że A.S. nie jest osobą uprawnioną do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym mężu, a tym samym nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, przydzielonego w roku [...] W.S., który zmarł [...]r. Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 18 maja 2005 r., prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje tylko policjantom, emerytom i rencistom policyjnym, a także - w myśl art. 98 tej ustawy – policjantom zwolnionym ze służby, jeżeli nie posiadają prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Nadto, zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 3 wskazanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., prawo do takiego lokalu przysługuje policjantowi zwolnionemu ze służby, uprawnionemu do policyjnej emerytury lub renty, a także członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Zdaniem organu drugiej instancji A.S. nie jest żadną z osób wymienionych w przywołanych wyżej przepisach. Pozostaje bowiem poza sporem, że nie jest funkcjonariuszem Policji ani osobą uprawnioną do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym mężu. W rezultacie, nie posiada ona tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Równocześnie, w przypadku strony nie może mieć zastosowania instytucja wstąpienia w najem, przewidziana w art. 691 Kodeksu cywilnego, gdyż wykluczają to przepisy regulujące problematykę dotyczącą lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Konsekwencją zajmowania takiego lokalu przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest bowiem wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. dodał, że niepełnosprawność i stan zdrowia strony nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie nakazania opróżnienia lokalu. Wskazał również, że fakt zameldowania w mieszkaniu nie jest równoznaczny z posiadaniem tytułu prawnego do tej nieruchomości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.S. domaga się uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji podnosząc, iż zostały one wydane w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Zaakcentowała, że powołany w tych rozstrzygnięciach § 14 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, który znajduje zastosowanie wyłącznie do policjantów, tymczasem ona sama nigdy nie była funkcjonariuszem Policji. Skarżąca zarzuciła również orzekającym w sprawie organom brak wyjaśnienia kręgu osób zamieszkujących w spornym lokalu i wskazania ich w decyzji i posłużenie się zamiast tego lakonicznym sformułowaniem "wraz ze wszystkimi zamieszkałymi tam osobami". Tymczasem, mieszkanie to zostało przydzielone W.S., zaś prawo do zamieszkiwania w nim uzyskała także, poza nią samą, ich córka – M.S. Skarżąca dodała, iż w toku postępowania nie wyjaśniono, kto dysponuje zasobami mieszkaniowymi, w skład których wchodzi zajmowany przez nią lokal. Nadto podkreśliła, że organy nie uwzględniły istotnych dla sprawy okoliczności takich jak jej zły stan zdrowia oraz nakłady poczynione na mieszkanie celem przystosowania go do potrzeb związanych z jej niepełnosprawnością. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiódł, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Równocześnie podkreślił, że zajmowany przez skarżącą lokal stanowi własność gminy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w K. na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego nr [...] z dnia [...]r. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wywiódł, że są one chybione, bowiem podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o kŧórym mowa w art. 90 tej ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Zdaniem organu, ustalono, także krąg osób zamieszkujących w spornym lokalu, jako że w toku postępowania uzyskano wydruk z Wojewódzkiego Zbioru Meldunkowego, z którego wynika, że osobą tą jest wyłącznie A.S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił wniesiona skargę, jednakże z innych powodów niż zostało to podniesione w skardze. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 tej ustawy (czyli pozostającego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów) wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego. Zgodnie z ust. 4 wskazanego unormowania, decyzję taką wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej adresatem takiego rozstrzygnięcia może być nie tylko funkcjonariusz Policji lecz także inne - wymienione wyżej - osoby. Kolejna kwestią wymagającą ustalenia jest to, czy przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w K.. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wymienione w zaskarżonej decyzji mieszkanie położone w K. przy ul. [...] jest lokalem, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, albowiem pozostaje w dyspozycji wymienionego powyżej organu. Okoliczność ta wynika z protokołu zdawczo odbiorczego datowanego na dzień [...]r., a sporządzonego w sprawie przekazania tego mieszkania przez Prezydenta Miasta K. na rzecz ówczesnej Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w K., zaś pozostałe dokumenty dołączone do akt sprawy, w tym korespondencja organu pierwszej instancji prowadzona z Komunalnym Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w K. nie wskazuje, aby stan ten miał ulec w międzyczasie zmianie. Także skarżąca, choć zarzuciła organom brak ustalenia "kto dysponuje zasobami lokalowymi", w skład których wchodzi zajmowane przez nią mieszkanie, nie powołała się na żadne okoliczności mogące świadczyć o tym, że skutki prawne przekazania lokalu udokumentowane powyższym protokołem z dnia [...]r. miały ustać. W rezultacie nie budzi wątpliwości, że w stosunku do przedmiotowego lokalu mają zastosowanie unormowania zawarte w ustawie o Policji, a przepisy o charakterze generalnym muszą ustąpić pierwszeństwa zawartym w tej ustawie regulacjom szczególnym. Z powyższych ustaleń wynika, że organy administracji obu instancji uprawnione były do prowadzenia przedmiotowego postępowania, a zgłaszane w tym zakresie przez skarżącą zarzuty nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Równocześnie przyjdzie podkreślić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczna przez organ administracji publicznej. Sąd ten przeprowadza jedynie kontrolę podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez tenże organ, a stanowiący podstawę wydania spornej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przekazane sądowi administracyjnemu akta administracyjne stanowiły podstawę dla podejmowanych rozstrzygnięć i formułowanych w ich uzasadnieniu twierdzeń. Wskazana uwaga posiada kluczowe znaczenie dla oceny legalności poddanej kontroli decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i Komendanta Miejskiego Policji w K.. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazuje się, że W.S. zwolniony został ze służby w Policji bez nabycia praw emerytalnych, jednakże w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawdziwość tego stwierdzenia. Pośrednim dowodem w tym zakresie jest to, że skarżąca w odwołaniu od tej decyzji jak również w skardze do tutejszego Sądu okoliczności tej nie podniosła i nie kwestionowała. Brak dokumentu potwierdzającego prawdziwość twierdzeń organu uznać należy, za uchybienie w zakresie postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej, ponieważ organy te powołują się na ściśle określony fakt, który nie został w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniony, a tym samym wyczerpana została przesłanka naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujących organom administracji przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyjaśniający wszystkie istotne okoliczności sprawy. Sygnalizowane uchybienie wyczerpuje również przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto uwagę zwraca fakt, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji występował do resortowego organu emerytalno-rentowego o przekazanie informacji, czy skarżąca korzysta ze świadczenia przez niego realizowanego. Z informacji przekazanej przez ten organ wynika, że skarżąca nie figuruje w jego ewidencji, a tym samym nie jest osobą uprawnioną do świadczenia emerytalno-rentowego po zmarłym policjancie. Wysunięty wniosek jest prawidłowy, jednakże w kontekście rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że działania te były prowadzone, krótko po śmierci W.S., w terminie otwartym dla skarżącej do podjęcia decyzji czy będzie korzystać z własnego świadczenia czy też ze świadczenia po zmarłym mężu. W tej sytuacji ustalenia poczynione przez organ nie mogą mieć charakteru wiążącego, tym bardziej, że nie były one w terminie późniejszym weryfikowane i wpisują się w przedstawione powyżej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie podnieść, że argumentacja skarżącej dotycząca jej niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej wynikającej z orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym, jak również związana z dostosowaniem lokalu do wymogów osoby niepełnosprawnej nie może mieć wpływu na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej bezwzględnie obowiązującej nomie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe samodzielnie lub zleci jego prowadzenie organowi pierwszej instancji, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 209 przywoływanej powyżej ustawy. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji.