IV SA/Gl 486/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach złożył E.M. (dalej skarżąca) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że obowiązują one od 1 czerwca 2017 r. W pouczeniu podał, że skarżąca może w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmowa jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. Skarżąca pismem z dnia 31 maja 2017 r. (a także później w piśmie z dnia 25 sierpnia 2017 r.) skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwała organ do "złożenia propozycji służby", wskazując, że złożenie jej propozycji "zatrudnienia", a nie "służby" jest pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. w odpowiedzi na w/w pismo z dnia 31 maja 2017 r. poinformował stronę, że z przepisów prawa wynika, iż nie miał obowiązku przedstawienia jej "propozycji służby". Wskazał, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Podobnej odpowiedzi organ udzielił w piśmie z dnia 12 września 2017 r. na następne wezwanie strony do przedłożenia propozycji służby zawarte w piśmie z dnia 25 sierpnia 2017 r. Kolejnym pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. strona złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "odwołanie" od propozycji pracy zawartej w piśmie z dnia [...] r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W odwołaniu tym strona wnosiła o jej uchylenie i o pozostawienie jej w Służbie Celno-Skarbowej. W motywach odwołania podniosła, iż przedłożona propozycja narusza postanowienia Konstytucji RP, a to art. 2, 7 i 60 poprzez zwolnienie go ze służby poprzez przedstawienie propozycji pracy a nie w drodze decyzji zwalniającej. Nadto zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, art. 6,7,8,9,10,77,80 i 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyła, że nie przedstawiono jakichkolwiek podstaw i przesłanek do jej zwolnienia i ucywilnienia. Podkreśliła brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy, gdy z przywołanego w podstawie przepisu wynika, że winna otrzymać propozycję służby, jak również nie zastosowanie kryteriów, które we wskazanym przepisie zostały określone. Skarżąca pismem z 3 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Nadto pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. strona wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie jej propozycji służby, na które to pismo otrzymała odpowiedź organu z dnia 13 lipca 2017 r., że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w w/wym. piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. Następnie pismem z dnia 5 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odpowiadając na pismo z dnia 5 czerwca 2017 r. poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt IV SAB/Gl 887/17 odrzucił skargę E.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie złożenia propozycji służby w służbie celno – skarbowej albowiem uznał, że skarżąca wniosła skargę z uchybieniem terminu. W piśmie z dnia 25 marca 2018 r. E.M. reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata J.B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie oraz o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], które było przedłożoną skarżącej propozycją zatrudnienia. W tym miejscu należy wyjaśnić, że tut. Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, w którym wskazano, że: "ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) zwana dalej "ustawa o KAS" dokonała przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. W ramach Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Podkreślono również, że taka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wiązała się z dostosowaniem dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozważając kwestię podstawową, tzn. jaka jest kwalifikacja prawna propozycji zatrudnienia lub służby i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze następujące okoliczności: 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby. Ponadto zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., gdyż propozycja ta nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna". Jak wskazano powyżej sąd nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu tutejszego sądu z dnia 20 marca 2018 r., sygn. IV SA/Gl 887/17 zgodnie z którym przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną. Z tych względów, zawarty w skardze wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia nie będzie podlegał rozpoznaniu, albowiem możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi uzależniona jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 1432/16). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.