IV SA/Gl 49/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]; 2) przyznaje adwokat T.H.-G. kwotę [...] zł ([...]) tytułem ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Starszy Pracownik Socjalny-Koordynator umorzył postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że skarżący pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie był obecny w domu. Z uwagi na fakt uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uznano prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzono postępowanie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. D. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, gdyż w wyznaczonym przez organ terminie tj, [...] przebywał w miejscu zamieszkania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stwierdzono, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wyjątek stanowi jedynie decyzja o przyznaniu biletu kredytowego oraz decyzja w sprawie cudzoziemców. Skarżący został prawidłowo poinformowany o konieczności przeprowadzenia wywiadu i jego terminie. Pouczono go również o skutkach nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub uniemożliwienia jego przeprowadzenia. W ocenie Kolegium organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany umorzyć postępowanie na mocy art. 105 k.p.a. gdy strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu. Postępowanie takie jest bowiem bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał swoje oświadczenie wyrażone w odwołaniu, iż w wyznaczonym przez pracownika socjalnego terminie przebywał w miejscu zamieszkania, tylko zasnął. Zarzucił on organom, iż mimo że jest osobą niewidomą nie wysyłają do niego pouczeń sporządzonych pismem Brailla, licząc na to, że skarżący nie będzie w stanie zapoznać się z treścią otrzymywanej przez niego korespondencji, co umożliwi nieudzielanie wnioskowanej przez skarżącego pomocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] stwierdził, iż bezsporny w sprawie jest fakt, iż skarżący otrzymał pismo informujące o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże w przypadku skarżącego nie jest to jednoznaczne z faktem, iż z pismem tym mógł się zapoznać. A. D. jest bowiem osobą niewidomą, zamieszkującą samotnie, nie korzystającą także z opieki pielęgniarskiej. Wobec powyższego skoro skarżący nie mógł sam zapoznać się z treścią pisma i nie mógł liczyć na pomoc innej osoby, niezasadnym jest twierdzenie, iż uniemożliwił on przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odpowiadając na pismo pełnomocnika skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało fakt, iż A. D. jest osobą niewidomą. Na potwierdzenie powyższego dołączyło receptę na okulary wystawioną przez lekarza okulistę E. S., zalecającą zakup okularów dla wady określonej w prawym i lewym oku na -1, 25 dioptrii. Do pisma dołączono również notatki służbowe oraz protokoły sporządzone przez pracowników socjalnych, z których wynika, że A. D. jest osobą poruszającą się sprawnie bez pomocy innych osób oraz bez potrzeby korzystania z przyrządów ortopedycznych takich jak kule. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] powołując się na treść orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stwierdził, iż skarżący jest niezdolny do samodzielnej egzystencji z uwagi na zły stan narządu wzroku, wymaga stałej opieki i pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Porusza się ponadto przy pomocy jednej kuli łokciowej, używając dodatkowo białej laski przeznaczonej dla osób niewidomych. Organy popełniły błąd uznając, iż skarżący ma jedynie niewielką wadę wzroku, cierpi on bowiem na neuropatię jaskrową nerwu wzrokowego obydwu oczu, a okulary służą nie do korekty wzroku ale do ograniczenia dolegliwości bólowych oczu i głowy. Tym samym organy bezpodstawnie uznały, iż skarżący jest osobą widzącą poruszającą się sprawnie, nie wymagającą również opieki. W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącego zaakcentował, iż w oparciu o aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego winien skutkować odmową przyznania świadczenia, nie stanowi jednak podstawy do umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wadliwości mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy albo stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, po myśli art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uzasadniają wzruszenie zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 tej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, a więc z urzędu bierze pod rozwagę naruszenia prawa nie podniesione przez strony. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana ma mocy art. 105 § 1 k.p.a., który jako przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania. Przepis ten zezwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania w sytuacji jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie: a) obiektywną (np. uchylenie podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej) i subiektywną (strona uznaje postępowanie wszczęte na jej żądanie za bezprzedmiotowe i składa oświadczenie o cofnięciu podania), b) podmiotową (np. śmierć strony ubiegającej się o uprawnienie osobiste) i przedmiotową (zniszczenie rzeczy, której status podlega uregulowaniu w postępowaniu administracyjnym), c) uprzednią (pierwotną - wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie, która nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu, np. w sprawie ustanowienia drogi koniecznej) i wtórną (następczą - np. ustaje byt prawny osoby prawnej ubiegającej się o zezwolenie), d) prawną i faktyczną oraz e) całkowitą i częściową (np. w trakcie postępowania uchylono podstawę wydania decyzji w zakresie jednego z uprawnień (lub obowiązków), w zakresie których toczy się postępowanie). Niezbędne jest zatem ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Jedną z takich przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń z pomocy społecznej określonych w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 4 tej ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.). Nie jest podstawą do umorzenia postępowania w tej sprawie, gdyż jak wynika z dalszych czynności skarżącego nie straciła dla niego znaczenia, a brak jest innych cech bezprzedmiotowości. Wprawdzie literalne brzmienie art. 106 ust. 4 wskazuje, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie można pomijać wyraźnego nakazu, wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym ostatnim unormowaniu jednoznacznie wskazano, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". Skoro nie ma wątpliwości co do tego, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania świadczenia. Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1995 r. o sygn. akt SA/Ka 1858/94 (niepubl.), w którym wyrażono stanowisko dopuszczające podjęcie decyzji umarzającej postępowanie w przypadku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wydany został na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 obecnej ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu, wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Uniemożliwienie przez stronę ustalenia istotnych dla przyznania świadczenia okoliczności faktycznych nie wywołuje bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przeciwnie, powoduje nieprzysługiwanie uprawnienia z powodu niewykazania ustawowych przesłanek jego przyznania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., sygn. I OSK 1765/07). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy dokonają oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz w razie potrzeby prawidłowej interpretacji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnej z wskazaniami Sądu. Wobec powyższego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. W myśl art. 250 tej ustawy wyznaczony w ramach przyznanego prawa pomocy pełnomocnik procesowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Po myśli § 2 ust. 1, 2 i 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348) przyznano pełnomocnikowi skarżącego koszty udzielonej pomocy prawnej w kwocie 240 zł z należnym podatkiem VAT.