IV SA/Gl 491/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją [...] z dnia [...] r. Dyrektora Izby Celnej w K. działającego na podstawie art. 93 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088, w oparciu o wynik kontroli drogowej zawarty w protokole oznaczonym numerem [...] z dnia [...] r. nałożono na J. C. karę pieniężną w kwocie [...] złotych za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnianie wszystkich wymagań określonych ustawą oraz bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji ukarany J. C. prowadzący firmę [...] w dniu [...] r., realizował przewóz drogowy pojazdem samochodowym marki [...] o nr rejestracyjnym [...] oraz przyczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącym do jego przedsiębiorstwa, przy czym kierujący tym zespołem pojazdów był A. C. W chwili wykonywanej przez działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariuszy Wydziału Zwalczania Przestępczości kontroli drogowej, kontrolowany kierowca przedstawił dowód rejestracyjny pojazdu i przyczepy, prawo jazdy oraz fakturę VAT. Odmówił on podpisania protokołu kontroli. Według organu przedstawione dokumenty wskazywały na wykonywanie przewozu na potrzeby własne. Jednakże kierowca nie przedstawił wymaganego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych na potrzeby własne jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorstwa. Nie okazał karty opłat za przejazd po drogach krajowych ani też zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie kierowcy i spełnianie wszystkich wymagań określonych ustawą. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorca oświadczył, iż faktyczna dopuszczalna masa całkowita skontrolowanego zespołu pojazdu nie przekraczała 3410 kg, a jej przekroczenie w chwili kontroli ( 3550 kg ) wynikało z niezastosowania się do poleceń przedsiębiorcy przez prowadzącego zespół pojazdów. Co do pozostałych zarzutów J. C. przyznał, iż nie posiadał w chwili przewozu karty opłat za przejazd po drogach krajowych ani zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie kierowcy. Przedstawił, iż w jego odczuciu winę za to ponosić powinien kierowca, który prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego został już ukarany grzywną. Organ celny zauważył, iż łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów należących do odwołującego przekraczała 3,5 tony, a więc miały zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie stosuje się jej do przewozu drogowego wykonywanego samochodami o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 ton. Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 4 pkt 3 lit. a i pkt 4, 5 ustawy o transporcie drogowym, regulujących problematykę przewozu niezarobkowego lub przewozu na potrzeby własne organ uznał, iż J. C. realizował przewóz na potrzeby własne. Potwierdzać to miała przedstawiona w chwili kontroli faktura VAT. W opinii organu celnego, konieczne było w takim wypadku posiadanie przez kierowcę zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia takich przewozów, co nakazywał art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Powołując nadto treść art. 87 ust. 1 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż podczas przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany posiadać przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto zaświadczenie, o którym mowa w art. 39 e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Mając natomiast na względzie art. 42 ustawy o transporcie drogowym uznano, iż podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych. Nadto podniesione zostało w uzasadnieniu omawianej decyzji, iż w sposób szczegółowy kwestie dotyczące uiszczenia opłaty reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. nr 150 poz. 1684 z późn. zm.). W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż przedsiębiorca nie posiadał żadnego z wymienionych we wskazanych przepisach dokumentów, co uzasadniało, zdaniem organu, mając na względzie uregulowania zamieszczone w pkt 1.4, pkt 1.8.3 i pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie wymierzenie mu łącznej kary w wysokości [...] zł. W odwołaniu wniesionym przez J. C. zakwestionował on dokonaną przez organ celny interpretację zdarzenia, jakie miało miejsce w dniu [...] r., nazywając to zdarzeniem jednorazowym. Przede wszystkim podniósł, iż nie można stosować wobec niego przepisów ustawy o transporcie drogowym, jako do przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy pomocniczo. Jego zdaniem bowiem wykonywał on przewóz drogowy wyłącznie incydentalnie i tylko dlatego, że odbiorca towaru nie odebrał go sam, co było regułą w jego działalności. Wskazał, iż w wyjątkowych sytuacjach, dowożąc swój towar do odbiorcy dopuszczalna masa zespołu pojazdów nie przekraczała 3.500 kg. Przekroczenie dopuszczalnej masy zespołu pojazdu, jakim kierował A. C., nastąpiło bez jego wiedzy co do wagi prowadzonego pojazdu i przyczepy, a także bez świadomości, iż wykonuje on transport drogowy objęty wymogami ustawy o transporcie drogowym. Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 4, pkt 5, art. 33 ust. 1, art. 39e ust. 1 pkt 6, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 204 poz. 2088 ) oraz pkt 1.4, pkt 1.8.3 i pkt 4.1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po analizie stanu faktycznego Dyrektor Izby Celnej zacytował treść art. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. nr 204 poz. 2088 ) wskazując, iż każdy niezarobkowy przejazd pojazdu po drogach publicznych bez względu na załadunek wymaga zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie takiego przewozu jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności przedsiębiorcy. Wyjątkiem od tej zasady, poza wykonywaniem przewozów w oparciu o posiadaną licencję, jest transport w ramach usług pocztowych oraz transport wykonywany przez osoby nie będące przedsiębiorcami. Odwołujący był przedsiębiorcą, a zatem wykonując transport jako działalność pomocniczą był zobowiązany uzyskać zaświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie, a także wyposażyć kierowcę w zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie kierowcy i spełnianie przez tego kierowcę innych wymogów określonych ustawowo. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż w chwili ponownego rozpoznawania sprawy, wskutek nowelizacji ustawy o transporcie drogowym odpadła podstawa prawna, z której wywodził się obowiązek posiadania przez kierowcę takiego zaświadczenia. Jednakże zdaniem organu przy interpretacji prawa międzyczasowego obowiązuje zasada nakazująca stosować przepisy starej ustawy do zdarzeń, które miały miejsce pod rządem jej obowiązywania. Oceniając obowiązek przewoźników wynikający z art. 42 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych. Dokonując analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. nr 150 poz. 1684 z późn. zm.), organ stwierdził, iż karta opłaty drogowej powinna znajdować się bezwzględnie w pojeździe w chwili jego kontrolowania i zgodnie z § 4 ust. 2 stanowi jedyne potwierdzenie wniesienia opłaty. Dyrektor Izby Celnej stwierdził nadto, iż zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kierowca podczas wykonywanego transportu jest obowiązany mieć kartę opłaty przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego do kontroli drogowej organu. Wobec tak dokonanych ustaleń organ uznał za słuszną, wymierzoną na podstawie pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną, w wysokości [...] złotych. J. C. nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej w K., a w związku z tym wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą. W skardze tej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ponownie zarzucił organowi odwoławczemu błędną interpretację stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż wykonywał on niezarobkowy przewóz drogowy. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej nieuwzględnienie organ powtórzył swoje argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Ocena powyższa dokonywana jest przez sąd administracyjny nie tylko w zakresie postawionych w skardze zarzutów, ale także, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. z urzędu. Sąd bowiem nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze może ją również uwzględnić z przyczyn dostrzeżonych ex officio. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, we wskazanym wyżej zakresie, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji. Na wstępie należy przypomnieć, iż po myśli art. 19 k.p.a. organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Pod pojęciem właściwości rozumieć należy zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów, czy rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. W szczególności nie dopuszczalna jest zamienność właściwości rzeczowej organów administracji. W treści wspomnianego wyżej art. 19 k.p.a. mowa jest o dwóch rodzajach właściwości – miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie związana jest właściwość instancyjna, określająca, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpoznawania danej kategorii spraw. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "właściwość rzeczowa", lecz dla jej ustalenia odsyła w treści art. 20 do przepisów o zakresie działania organu procesującego. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "zakres działania" jest wiązane z kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy administracji państwowej ( por. W. Dawidowicz – Wstęp do nauk prawno – administracyjnych ). Zasadniczo jednak o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym. Dla ustalenia właściwości organu przepisy materialnego prawa powinny być przeto stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, a w tym i instancyjną. W przedmiotowej sprawie organem orzekającym był Dyrektor Izby Celnej w K. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny sięgnął zatem do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w jej brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji ( Dz. U. 01.80.872 z późn. zm.). gdzie w pkt 8 jej załącznika figurują jako organy administracji niezespolonej, czyli jako terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi – dyrektor izby celnej i naczelnik urzędu celnego. Struktura organów celnych, o jakiej mowa wyżej stworzona została w oparciu o nowelę wprowadzoną ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 41 poz. 365 ). Przepisem jej art. 2 zniesiono bowiem dotychczasowo działający w administracji celnej centralny organ – Prezesa Głównego Urzędu Ceł, kompetencje organu naczelnego przekazując ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Stworzono nadto dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych w postaci już wcześniej urzędującego jako jedyny organ administracji rządowej – dyrektora urzędu celnego i naczelnika urzędu celnego ( art. 3 ustawy ). Nowelizacja ta znalazła odbicie w regulacji ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks Celny ( Dz. U. Nr 23 poz. 117 z późn. zm.), gdzie w art. 279 § 1 określono, iż organami celnymi, stosownie do ich właściwości, są: 1) naczelnik urzędu celnego – jako organ pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, 2) dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji i postanowień naczelnika urzędu celnego. W § 3 tego przepisu określono, iż organem celnym wyższego stopnia dla naczelnika urzędu celnego jest dyrektor izby celnej, a w art. 2621 § 1 zawarto zapis, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji powyższych zmian dokonano również nowelizacji w zakresie poszczególnych kompetencji organów celnych wynikających z ustaw odrębnych. Przykładowo w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w art. 40b w ust. 1 w miejsce dotychczasowo przypisanych dyrektorowi urzędu celnego kompetencji wpisano "naczelnika urzędu celnego" upoważniając w ust. 2 i 3 tegoż przepisu naczelników urzędów celnych do pobierania w określonych przypadkach opłat za korzystanie z dróg publicznych. Także, w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. ( ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 149 poz. 1452 ) zastąpiono zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny zapisem, iż do takiej kontroli uprawnieni są funkcjonariusze organów celnych. W czasie wydawania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks Celny już jednak nie obowiązywała, gdyż zastąpiona została nową regulacją prawną, a to ustawą z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 68 poz. 622 ). Po myśli jej art. 6 uprawnienia organów celnych do wykonywania czynności w ramach dozoru celnego ( kontrola celna ) oraz zakres tych czynności określać miała ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.). Jednocześnie jednak, w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo Celne określono właściwość organów celnych w postępowaniu celnym stwierdzając, iż naczelnik urzędu celnego występuje jako organ pierwszej instancji, natomiast dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu celnego. Dyrektorowi izby celnej w postępowaniu celnym przypisał natomiast ustawodawca kompetencje do rozstrzygania jako organ I instancji w przypadkach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych. Wtedy też organ ten uzyskiwać miałby uprawnienia organu odwoławczego od decyzji własnych za wyjątkiem przypadków odrębnie uregulowanych. Jak zauważa się ustawodawca tym razem nie użył sformułowania zawartego w art. 2621. § 1 kodeksu celnego, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych przypisano kompetencje organu pierwszej instancji w sprawach stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji ostatecznej dyrektora izby celnej, oraz organu odwoławczego od decyzji własnych i decyzji, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Celne. Po myśli ust. 2 art. 69 w/w ustawy, jako organy wyższego stopnia przyjęto organy odwoławcze. Ustawa o Służbie Celnej, którą można uznać jako przepisy administracyjnego prawa ustrojowego organów administracji celnej uregulowała tak, jak w ustawie Prawo Celne kompetencje organów celnych, stwierdzając w treści art. 1b, iż dyrektor izby celnej rozstrzyga w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych ( pkt 3 ) i rozstrzyga w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych ( pkt 4 ). Analiza przedstawionych norm prawnych prowadzi do wniosku, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, iż w I instancji rozstrzygać sprawę powinni naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia. Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia. Art. 1 c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy, poza sprawami celnymi wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1 – 7 zadań zleconych w odrębnych przepisach. Do takich zadań zleconych należą m.in. sprawy opłaty paliwowej czy opłat za przejazd po drogach publicznych pojazdów ponadnormatywnych. Art. 37n ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym ( Dz. U. Nr 256 poz. 2571 ) określa bowiem, iż organami właściwymi miejscowo w sprawach opłaty paliwowej są odpowiednio naczelnik urzędu celnego właściwy miejscowo w sprawach podatku akcyzowego lub ze względu na miejsce powstania długu celnego oraz dyrektor izby celnej właściwy dla naczelnika tego urzędu. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ) określa, iż osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym. Opłatę za jednorazowy przejazd po drogach krajowych w wyznaczonym czasie pojazdu nienormatywnego, który przekracza granicę państwa ustala i pobiera naczelnik urzędu celnego. Organ ten także nakłada karę pieniężną za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej ( art. 13c ust. 10 i 13 g oraz 40 b ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych oraz art. 64 ust. 4a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908). Analiza wskazanych norm prawnych pozwala na bezsporną konstatację, iż zakres zadań organów celnych został związany nie tylko z ustawą o charakterze ustrojowym ale przede wszystkim podstawę tych zadań stanowią ustawy o charakterze materialnoprawnym, których przepisy wskazują organ właściwy rzeczowo do ich wykonania, a także w niektórych przypadkach, właściwość miejscową. Konsekwencją takiej regulacji prawnej, jak przedstawiona wyżej, przy odwołaniu się ponownie do ustawy o Służbie Celnej, a także do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej jest rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny właściwości instancyjnej tych organów. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie uznać można, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym należeć będzie do zadań organów celnych wykraczających poza postępowanie stricte celne, a należących do zadań, o których mowa zarówno w treści art. 1b pkt 8, jak i 1 c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej. Tym razem bowiem ustawodawca określił w treści art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ), iż uprawnionymi do dokonania kontroli dokumentów koniecznych przy wykonywaniu transportu drogowego są funkcjonariusze organów celnych nie precyzując, tak, jak we wcześniej wymienionych aktach prawnych, któremu z organów kompetencję tę przypisuje. Przepis Art. 89 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu przytoczonym został wprowadzony nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. ( ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 149 poz. 1452 ) i zastąpił zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny. Nowelizacja ta była konsekwencją zmian prawnych, o których wcześniej wspomniano, a to zmian w strukturze organów celnych, dokonanej w oparciu o ustawę nowelizującą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 41 poz. 365 ) wprowadzającej w miejsce jednego organu celnego – dyrektora izby celnej – dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych. Jedynym zatem słusznym wnioskiem, jaki można wyinterpretować zarówno w celu dokonanej zmiany w zapisie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie, jak i z różnicy w określeniu w tym przepisie podmiotu uprawnionego do kontroli dokumentów drogowych pomiędzy np. treścią art. 40 b ustawy o ruchu drogowym, wyraźnie wskazującym na kompetencje jednego organu celnego – naczelnika urzędu celnego jest, iż zamiarem ustawodawcy było powierzenie tego zadania zarówno funkcjonariuszom izby celnej podległej dyrektorowi izby celnej, jak i funkcjonariuszom urzędu celnego. Wynikiem kontroli, do jakiej uprawnieni zostali funkcjonariusze organów celnych, w przypadku uchybienia przepisom ustawy o transporcie drogowym, po myśli art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym może być nałożenie na podmiot wykonujący transport drogowy kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. W pierwotnym brzmieniu cyt. przepisu, a to do dnia jego nowelizacji z 23 lipca 2003 r., o której wyżej wspomniano, brak było wskazania właściwości organu uprawnionego do wydawania tej decyzji. Wobec organu celnego było to bowiem oczywiste, jako, że organem uprawnionym do kontroli zgodnie z dawnym brzmieniem art. 89 ust. 1 pkt 3 był wyłącznie dyrektor izby celnej. Zmiana ustawy o transporcie wprowadzająca w treści cyt. przepisu uprawnienie dla funkcjonariuszy organów celnych zawierała również inną zmianę w przepisie art. 93. W jego ust. 1 a wprowadzono bowiem nowe unormowanie określające, iż decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Treść cyt. art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie wyraźnie wskazuje, iż o właściwości organu procedującego w sprawach kary pieniężnej za nieprzestrzeganie regulacji zawartej w ustawie o transporcie drogowym jest związana z miejscem sprawowania kontroli, a nie z właściwością organu dokonującego tej kontroli. Odwołując się w tym miejscu ponownie do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż zgodnie z zapisem jej art. 3 organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, a jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. ( Dz. U. Nr 96 poz. 603 ) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio : gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administracje rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższy pogląd potwierdza dodatkowo postawiony wyżej wniosek, wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej i ustawy o administracji rządowej w województwie, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, by w I instancji rozstrzygali sprawę naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia. Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia. Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne jest przeto wyłącznie w przypadku, gdy wyraźny przepis prawa materialnego regulującego zakres działania organu wskazywałby na taką konieczność. W związku z faktem, iż brak jest takiej regulacji w treści ustawy o transporcie drogowym, nie ma żadnego uzasadnienia prawnego pogląd, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wydawać ma organ wyższego stopnia jakim jest dyrektor izby celnej z pominięciem organu I instancji jakim w strukturach administracji celnej jest naczelnik urzędu celnego. Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przepis art. 19 k.p.a., który ustanawia zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej właściwości rzeczowej, jak i instancyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej przez niewłaściwy organ decyzji. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego takie uchybienie, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydana zatem w I instancji przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję, narusza zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy o właściwości organów celnych i jako taka musi zostać usunięta z obrotu prawnego. Brak wykazania w uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć jakichkolwiek rozważań, co do właściwości organów rozpoznających sprawę tym bardziej pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż mimo wyraźnego zalecenia ustawodawcy, by swoją właściwość organy administracji badały w sposób rzetelny na każdym etapie postępowania, organy celne zaniechały swego obowiązku, wynikającego z przytoczonego przepisu art. 19 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest wydanie przez ten sam organ decyzji drugoinstancyjnej. Ta zaś dotknięta jest uchybieniem, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odstępstwo od naczelnej zasady dwuinstancyjności w procedurze administracyjnej dopuszczone jest bowiem przez ustawodawcę w ściśle określonych w prawie przypadkach. Trzeba przyznać, iż w przepisie art. 69 ustawy Prawo Celne ustawodawca zezwolił, by w ramach postępowania celnego dyrektor izby celnej występujący jako organ pierwszej instancji w sprawach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych, spełniał również rolę organu odwoławczego od decyzji własnych. Postępowanie w niniejszej sprawie nie należy jednak do postępowań celnych, o czym przesądza prawo materialne wskazane jako podstawa prawna wydanych w niej rozstrzygnięć. Sprawa ta, jako "wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych" przypisana została do kompetencji organów celnych na mocy art. 1 ust. 2 zd. drugie ustawy o Służbie Celnej. Jednocześnie art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy poza sprawami celnymi wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1 – 7 zadań, zleconych w odrębnych przepisach. Do takich zadań należy w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompetencja określona w treści art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Ponad powyższe, o właściwości instancyjnej przesądza w tym wypadku konkretne wskazanie zawarte w art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie, gdzie ustawodawca formułując uregulowanie prawne stwierdził, iż "od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył". Wywody niniejsze nie pozwalają zatem na przyjęcie, iż istniała w analizowanej sprawie podstawa prawna usprawiedliwiając odstępstwo od zasady dwuinstancyjności. Odstępstwa takiego nie usprawiedliwiają również względy strukturalne, jak to ma miejsce w przypadku organów opisanych w treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Tym samym jednoznaczna staje się konkluzja, iż naruszono w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności opisaną w przepisach art. 15 i 127 § 1 i § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pewnej, określonej kolejności, poddał tę decyzję w pierwszej kolejności kontroli z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność tej decyzji. Ich stwierdzenie uczyniło dalszą kontrolę zaskarżonego aktu nie tylko zbędną, a wręcz niedopuszczalną. Jednocześnie, mając na względzie uprawnienia sądów administracyjnych wynikające z przepisu art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nie tylko do zaskarżonej decyzji stwierdzając jej nieważność wobec wykazania uchybień w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odniósł się również do decyzji utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, bowiem wykazane w niej uchybienia nie zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a usunięcie również i tego aktu administracyjnego uznał Sąd za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z powyższych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o przyznanie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. su.