IV SA/Gl 491/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Miasta Rybnik z dnia 19 listopada 2015 r. nr 242/XV/2015 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę. W dniu 19 listopada 2015 r. Rada Miejska Rybnika podjęła uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Rybnika. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) w zw. z art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), dalej: ustawa o ochronie, a także art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484). Uchwała ta zastąpiła poprzednią uchwałę w tym przedmiocie z dnia 26 czerwca 2008 r. W ostatnim 43 paragrafie postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. po uprzednim ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.J. zarzuciła, że zapisy zaskarżonej uchwały w dalszym ciągu nie pozwalają jej uzyskać dostatecznej ilości punktów, aby otrzymać mieszkanie z zasobów miejskich, co jest niezgodne z art. 75 Konstytucji. Jej zdaniem wystarczająco długo mieszka w mieszkaniu chronionym, które nie rozwiązuje problemu bezdomności. Ponadto radni powinni byli wziąć pod uwagę jej skargi na wcześniejsze uchwały. Odpowiadając na skargę organ samorządu terytorialnego wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchwała w żaden sposób nie narusza uprawnień skarżącej, która na równi z innymi osobami została poddana kryterium punktowym. Z uwagi na zbyt małą ilość punktów nie została ujęta na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu w 2016 r. Organ wyjaśnił, że uwagi skarżącej i jej wcześniejsze skargi były brane pod uwagę, czego wyrazem jest zwiększona punktacja dla osób realizujących program wychodzenia z bezdomności oraz usunięcie z punktacji kryterium ciągłości zamieszkiwania. Wskazał przy tym jednak, że te poprzednie skargi zostały odrzucone. Na rozprawie ustanowiony dla skarżącej radca prawny sprecyzował zarzuty skargi, dopatrując się sprzeczności między § 7 uchwały a punktem 6 załącznika do niej przez to, że bezdomny nie może udokumentować zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu na terenie Rybnika. Pełnomocnik organu uznał ten zarzut za niezrozumiały i nieadekwatny do sytuacji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Warunek ten skarżąca spełniła w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. Odpowiedź na to wezwanie otrzymała ona w dniu 20 kwietnia 2016 r., w związku z czym skarga z dnia 4 maja 2016 r. została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSA i WSA 2007 nr 7, poz. 60). Wobec aktualnego brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dopuszczalność skargi zależy także od ustalenia, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę został naruszony zaskarżoną uchwałą. Ponieważ skarżąca ubiega się o nawiązanie stosunku najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Rybnika, to należy przyjąć posiadanie przez nią interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Skarżąca wykazała też, że treść uchwały uniemożliwia jej realizację tych zamierzeń w chwili obecnej. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Skarga nie może być jednak uwzględniona, bowiem w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej, omawiana uchwała nie narusza przepisów prawa. W skardze skarżąca w zasadzie przytoczyła jedynie okoliczności faktyczne dotyczące jej sytuacji życiowej, co samoistnie nie może stanowić wzorca kontroli legalności uchwały. Także zarzut naruszenia art. 75 Konstytucji formułuje ona w kontekście własnego interesu, a nie wadliwości prawnej uchwały. Wskazany przepis konstytucyjny zawiera ogólne dyrektywy kierowane do władz publicznych, które nie są źródłem indywidualnych praw podmiotowych. Na gruncie przedmiotowej problematyki, dyrektywy te uwzględniane są przez ustawodawcę m.in. w ustawie o ochronie, która określa zasady zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należy do nich kwestia wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, której uregulowanie ustawa powierzyła radom gmin. Art. 21 ust. 3 cyt. ustawy podaje, jakie elementy muszą być w tej regulacji uwzględnione. Zasady te zostały określone w zaskarżonej uchwale. O ile skarga podważa te zasady z punktu widzenia ochrony osób bezdomnych, to należy zauważyć, że przyjęta w załączniku do uchwały punktacja szczególnie uwzględnia tą grupę wnioskodawców, a zwłaszcza wysoko punktuje osoby objęte dłużej programem wychodzenia z bezdomności. Nie można więc stwierdzić, że uchwała odbiega od konstytucyjnego postulatu przeciwdziałania bezdomności, który jest też realizowany przez organy samorządowe w trybie pomocy społecznej. Punkt 6 załącznika do uchwały odwołuje się właśnie do definicji bezdomności z ustawy o pomocy społecznej. Z tego punktu widzenia uchwała jest nawet dla skarżącej korzystna, gdyż w stosunku do ustawy o pomocy społecznej rozszerza pojęcie osoby bezdomnej także na osoby przebywające w mieszkaniach chronionych, a skarżąca podaje, że mieszka w takim mieszkaniu. Jednocześnie, skoro – co potwierdziła na rozprawie – wszystkie przypisane jej punkty związane są z bezdomnością, to rzeczywiście niezrozumiały jest zarzut sprzeczności § 7 uchwały z pkt 6 załącznika do niej. Niemniej jednak zarzucanej sprzeczności nie można się dopatrzyć. Mianowicie pkt 6 załącznika stanowi właśnie dopełnienie § 7 uchwały przez wskazanie sposobu udokumentowania przez bezdomnego zamiaru stałego pobytu. Bez tego punktu o mieszkanie mógłby się starać każdy bezdomny, nawet okazjonalnie przebywający w Rybniku, deklarujący zamiar stałego pobytu. Wskazanie minimalnego okresu pobytu bezdomnego należy uznać za właściwe. Nie jest to przy tym problem objęty interesem skarżącej, skoro – jak już wskazano – jej prawo do złożenia wniosku o najem lokalu nie było kwestionowane. Natomiast okoliczność, że skarżąca nie została ujęta na listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu z uwagi na ilość punktów, może być oceniona tylko w sferze jej interesu faktycznego, a nie prawnego, w związku z czym pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd z urzędu dokonał kontroli legalności uchwały w szerszym zakresie, a zwłaszcza odnośnie właściwości organu, podstaw prawnych uchwały, trybu jej podjęcia, określenia wejścia jej w życie i publikacji – nie dopatrując się w tym względzie naruszenia prawa. Zaznaczyć jednak trzeba, że rozpatrzenie zgodności z prawem uchwały nastąpiło w kontekście naruszenia interesu prawnego wyłącznie skarżącej. Zwłaszcza w przypadku obszernych aktów normatywnych nie można bowiem zakładać, że kontrola sądowa zainicjowana przez jeden podmiot w związku z jego osobistym interesem prawnym, w sposób zupełny uwzględni wszystkie aspekty prawne, które mogą się ujawnić przy analizie przepisów tego aktu pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innego podmiotu. Takie idealne założenie musiałoby prowadzić do wniosku, że oddalenie skargi pierwszego podmiotu powoduje stan res iudicata także względem innych podmiotów, posiadających swoje odrębnie ukształtowane interesy prawne lub uprawnienia. Sąd nie podziela tego rodzaju poglądów, a opowiada się za dopuszczalnością skargi innego podmiotu (por. glosa Wojciecha Chróścielewskiego – OSP 1998/3/56). Dlatego też przedmiotem rozważań niniejszego wyroku nie były szczegółowe regulacje zaskarżonej uchwały, które nie pozostawały w związku z interesem prawnym skarżącej i nie były przez nią podważane. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. ec