IV SA/Gl 491/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy C. ustalił wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącego M. S. za pobyt dziadka – C. S. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. W uzasadnieniu organ wskazał, że C. S. został skierowany i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w Ż. Osobami, na których ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za jego pobyt w DPS są zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej; - żona J. S., córka G. S. oraz wnuki; E. S., A. K., Ł. S. oraz M. S. (strona postępowania). W wyniku prowadzonego postępowania organ ustalił sytuację wszystkich osób, na których ciąży obowiązek wnoszenia opłaty. Ponieważ dochód na osobę w rodzinie J. S., G. S., E. S., A. K. i Ł. S. nie przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czy osoby samotnie gospodarującej –wymienione osoby nie mają obowiązku wnoszenia opłaty. Natomiast M. S. nie wyraził zgody na podpisanie umowy o ustaleniu wysokości opłaty. Wobec powyższego organ pomocy I instancji pismem z dnia 9.06.2017 roku zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę C. za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej począwszy od miesiąca kwietnia 2017 r. w wysokości 2419 zł miesięcznie. Na podstawie informacji zawartych w zaświadczeniach wystawionych przez pracodawców o uzyskanym dochodzie - za kwiecień 2017 r. strony i jego małżonki organ ustalił, że łączna kwoka dochodu rodziny wyniosła 7536.26 zł., a kryterium dochodowe rodziny wynosi 4626 zł (1542.00 zł x 300%). Tym samym osiągany dochód przekroczył kryterium dochodowe o kwotę 2 910,26 zł., zatem na stronie ciąży obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania C. S. Ustalając wysokość odpłatności organ uznał, że strona powinna wnosić opłatę w wysokości 2419 zł. Jednocześnie kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2017r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. S., uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji naruszył zasady administracyjnego postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej ustawa o pomocy, u.p.s.), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia kosztów spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych przed wstępnymi, a jeszcze dalej na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika także, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1. ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w tym przepisie. Nie jest to również zobowiązanie solidarne. Art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określa wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez poszczególne podmioty zobowiązane, wskazując, iż opłatę tę wnoszą: 1) mieszkaniec domu nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę .w rodzinie; 1) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Organ wskazał, że oznacza to, iż z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). Wobec tego adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej jak i osoba, czy też osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W sytuacji, gdy kwota odpowiadająca 70% dochodu mieszkańca jest niższa od kosztu jego pobytu w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest wszczęcie postępowań, których stronami będą osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a które zakończą się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt krewnego w DPS. W takim postępowaniu następuje ustalenie możliwości finansowych tych osób i obliczenie, czy suma opłat ponoszonych przez mieszkańca i innych członków jego rodziny zobowiązanych do wnoszenia omawianych opłat przez jego rodzinę jest wystarczająca na pokrycie całości należności za pobyt mieszkańca w DPS. Na podstawie tak dokonanych ustaleń nastąpić może wymierzenie opłaty ze wskazaniem osób zobowiązanych oraz odpowiadających im części udziału w tej opłacie. Organ podniósł, że z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika także, iż ustalenie opłaty może nastąpić najwcześniej od momentu wszczęcia postępowania w sprawie. W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, za datę jego wszczęcia uważa się dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że: C. S. został skierowany i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w Ż. W wyniku prowadzonego postępowania organ ustalił, że osobami, na których ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za jego pobyt w DPS są zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, żona J. S., córka G. S. oraz wnuki: E. S., A. K., Ł. S. oraz M. S. (strona postępowania). Wszystkie osoby oprócz skarżącego są zwolnione obowiązku wnoszenia opłaty bowiem dochód ich rodzin nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Nie oznacza to jednak, że M. S. jako jedyny, którego dochód rodziny przekracza 300% kryterium dochodowego powinien wnosić opłatę w całości, również w części pozostałej za inne osoby, które są zwolnione ustawowo z tej opłaty. Ponieważ zobowiązanymi na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy do wnoszenia opłaty jest sześć osób, a część z nich jest zwolniona ustawowo z ponoszenia opłaty, to wysokość opłaty jaką powinien ponosić M. S. powinna wynosić co najwyżej 1/6 należnej opłaty. Organ podkreślił, że wnoszenie opłat nie jest zobowiązaniem solidarnym, a z samego faktu, że dochód rodziny skarżącego pozwala na ustalenie wysokości opłaty, nie może wynikać obciążanie strony opłatą w pełnej wysokości, niejako w zamian za pozostałych członków rodziny, na których również ciąży ten obowiązek, ale wysokość dochodów kwalifikuje ich do ustawowego zwolnienia z wnoszenia opłat. Organ odwoławczy podniósł, że M. S. nie wyraził zgody na wnoszenie opłaty. Wobec tego organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę C. za pobyt C.S. w Domu Pomocy Społecznej począwszy od miesiąca kwietnia 2017 r. w wysokości 2 419 zł miesięcznie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrała strona osobiście w dniu 16 czerwca 2017 r. Organ stwierdził, że tak wydane zawiadomienie na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne, bowiem wszczęcie postępowania następuje w sytuacji, kiedy strona ma już ustaloną wysokość opłaty, jaką powinna ponosić, a nie wywiązuje się z tego obowiązku i opłatę ustaloną wobec strony zastępczo wnosi gmina. Podniósł, że tym samym należy stwierdzić, iż niniejsze postępowanie było prowadzone bez jego wszczęcia, co jest istotną wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że w związku z powyższym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ dokona prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto dodał, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku a w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wskazane w dalszej części przepisu obciążenia. Organ wskazał, że uwzględniając powyższe, w jego ocenie, ewentualne ustalenie wysokości opłaty, jaką powinien wnosić skarżący za dziadka w DPS, powinno nastąpić na podstawie dochodów z miesiąca poprzedzającego wszczęcie postępowania, a jej ustalenie może nastąpić najwcześniej od momentu wszczęcia postępowania. Natomiast postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 9.06.2017 roku należałoby umorzyć, jeżeli Strona będzie wnosić ustaloną opłatę. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanej decyzji, a ponadto nieobjęcie zakresem orzekania zarzutów i okoliczności podniesionych w treści uzasadnienia odwołania. Zarzucił ponadto naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skutkującą bezpodstawnym i niesłusznym przyjęciem, iż poza rozważaniami organu pozostała kwestia sprzeczności prawa do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziadka w DPS z zasadami współżycia społecznego, co czyni podstawę faktyczną jak i prawną rozstrzygnięcia niepełną oraz podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom strony odmówiono wiarygodności. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej braki tak w uzasadnieniu faktycznym jak i prawnym rozstrzygnięcia polegające na nieodniesieniu się do argumentacji odwołującego się i niewyjaśnieniu dlaczego pominięto jego stanowisko. Zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieodniesienie się do stanu faktycznego sprawy, jak również podnoszonych przez odwołującego się okoliczności oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i niezwolnienie strony od obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu pobytu C. S. w Domu Pomocy Społecznej. Wskazując na powyższe zarzuty, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do SKO w Bielsku - Białej do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego – w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - stwierdzić należało, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt C. S. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę C. za pobyt C. S. w Domu Pomocy Społecznej począwszy od miesiąca kwietnia 2017 r. w wysokości 2419 zł miesięcznie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrała strona osobiście w dniu 16 czerwca 2017 r. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że tak wydane zawiadomienie, na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne, bowiem wszczęcie postępowania następuje w sytuacji, kiedy strona ma już ustaloną wysokość opłaty, jaką powinna ponosić, a nie wywiązuje się z tego obowiązku i opłatę ustaloną wobec strony zastępczo wnosi gmina. W konsekwencji tego organ stwierdził, że niniejsze postępowanie było prowadzone bez jego wszczęcia, co jest istotną wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że w związku z powyższym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji dokona prawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Podkreślenia przy tym wymagało, że w zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej jak i osoba, czy też osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Organ podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy kwota odpowiadająca 70% dochodu mieszkańca jest niższa od kosztu jego pobytu w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest wszczęcie postępowań, których stronami będą osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a które zakończą się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt krewnego w DPS. W takim postępowaniu następuje ustalenie możliwości finansowych tych osób i obliczenie, czy suma opłat ponoszonych przez mieszkańca i innych członków jego rodziny zobowiązanych do wnoszenia omawianych opłat przez jego rodzinę jest wystarczająca na pokrycie całości należności za pobyt mieszkańca w DPS. Na podstawie tak dokonanych ustaleń nastąpić może wymierzenie opłaty ze wskazaniem osób zobowiązanych oraz odpowiadających im części udziału w tej opłacie. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że ustalenie opłaty może nastąpić najwcześniej od momentu wszczęcia postępowania w sprawie. W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, za datę jego wszczęcia uważa się dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. W podsumowaniu podkreślenia wymagało, że w związku ze stwierdzonym wyżej naruszeniem przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji - jako zgodną z prawem ocenić należało decyzję SKO uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. - sprzeciw należało oddalić.