IV SA/Gl 496/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Wójta Gminy N. Nr [...]r. z dnia [...]r. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną w oparciu o art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 ppkt c, art. 39 ust. 1-2 i art. 101-110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy N. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. odmówił A. M. zasiłku celowego w miesiącu listopadzie. Organ pomocy społecznej, w drodze wywiadu środowiskowego ustalił, iż rodzina wnioskodawcy składa się z trzech osób, bowiem starsza córka A. M., mimo wskazania jej przez wnioskodawcę jako aktualnego domownika, przebywa w [...]. Odnosząc zatem uzyskiwany przez rodzinę dochód do trzech osób, ustalono, iż dochód rodziny jest niższy niż ustawowe kryterium. Przy obliczaniu dochodu wzięto pod uwagę wysokość renty wnioskodawcy, świadczenie rodzinne otrzymywane na jego młodszą córkę oraz [...]/[...] wartości wyrównania jakie otrzymał A. M. w grudniu 2004 r. za okres od [...] czerwca do [...] czerwca 2003 r. z ZUS. Ustalono nadto, iż kwota miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę wnioskodawcy wynosi [...]zł, a więc do dyspozycji rodziny pozostaje [...]zł. W zakres tych wydatków nie wliczono zaległych opłat z tytułu podatku od nieruchomości i od środków transportu. Mimo jednak spełnienia ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej, w opinii organu pomoc ta nie powinna była zostać wnioskodawcy przyznana ze względu na jego postawę. Otrzymywana bowiem dotychczas pomoc społeczna umocniła stronę w jej bierności i roszczeniowości. Powołując się na brzmienie art. 11 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, iż strona swoim nieracjonalnym gospodarowaniem pogarsza swoją i rodziny trudną sytuację materialną. Pożyczyła bowiem [...]zł od znajomych i krewnych, a także oświadczyła, iż dopuszcza się kradzieży. Z tych względów organ uznał, iż wnioskodawca na dzień wydawania decyzji nie wymaga przyznania mu pomocy w postaci [...] i zakupu [...]. A. M. wniósł od decyzji tej odwołanie, w którym zakwestionował słuszność ustaleń w zakresie ilości członków rodziny współgospodarujących na dzień wydawania zaskarżonej decyzji twierdząc, iż wyjazd do [...] jego starszej córki E. jest chwilowy i nie może przesądzać o braku prowadzenia z nią wspólnego gospodarstwa. Zakwestionował także ustalenie wysokości jego dochodu, gdyż jego zdaniem doliczenie do dochodu wypłaconej mu przez ZUS nadpłaty za okres od [...] czerwca 2002 r. do [...] czerwca 2003 r. sprzeczne było z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Nadpłata ta bowiem poprzedzała okres 12 miesięcy, o których mowa w tym przepisie. Określił, że wysokość otrzymywanej przez niego renty wynosi [...]zł, a nie [...]zł. W konsekwencji tych zarzutów odwołujących wskazał, iż kwota jaka pozostaje po uregulowaniu stałych wydatków na utrzymanie jego rodziny jest mniejsza, niż wyliczona przez organ i stanowi zaledwie [...]% minimum socjalnego. Podniósł, iż trudno jest uznać za zasadny zarzut nieracjonalnego gospodarowania takimi środkami finansowymi, jakimi dysponuje. Wyrażając swoją dezaprobatę wobec opisanych w odwołaniu zachowań pracowników pomocy społecznej oświadczył, iż widzi związek pomiędzy treścią zaskarżonej decyzji, a faktem trzykrotnego uchylania przez organ II instancji decyzji w sprawie zasiłku okresowego, gdzie nadal postępowanie prowadzone jest przewlekle. Po wniesieniu przez A. M. odwołania organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego skierowano wniosek do Komisariatu Policji o podjęcie stosownych działań wobec oświadczenia A. M. w wywiadzie środowiskowym, iż dopuszcza się kradzieży. Przeprowadzono wywiad w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców na okoliczność kto figuruje jako właściciel pojazdu marki [...], rok produkcji [...], nr rej. [...]. Przeprowadzono również rozmowę z osobą, która została wskazana przez A. M. w wywiadzie środowiskowym jako pożyczkodawca, a także wystąpiono do ZUS Oddział w R. o udostępnienie danych. W piśmie nazwanym "uzupełniającym" z dnia [...]r. A. M. ponad wywody zawarte w odwołaniu oświadczył, iż wystąpił do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w R. oraz Posterunku Policji o stosowne wyjaśnienia wobec pomówienia go o świadome wprowadzanie w błąd mające znaczący wpływ na stopień skomplikowania postępowania. Zarzucił brak zasadności w postępowaniu organu I instancji polegający na przeprowadzaniu wywiadów u osób wskazanych przez niego jako pożyczkodawcy, także oczekiwanie na odpowiedź z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji co do treści karty rejestracyjnej pojazdu marki [...] dołączając aktualny w jego opinii dowód rejestracyjny na nazwisko M. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając po myśli art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy ustalił, iż udokumentowany przez odwołującego dochód rodziny, jak również bezrobocie jego żony i niepełnosprawność wnioskodawcy uprawniają rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie za prawidłowe uznał organ odwoławczy doliczenie do dochodu A. M. [...]/[...] otrzymanego przez niego wyrównania z ZUS w miesiącu grudniu 2004 r. za okres od czerwca 2002 r. do czerwca 2003 r. Jednakże, mimo spełniania kryterium dochodowego przez stronę organ uzasadnił słuszność zaskarżonego rozstrzygnięcia powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości, zaś potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celem i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem organu II instancji posiadane przez odwołującego zasoby majątkowe w postaci dwóch samochodów pozwalają rodzinie przezwyciężyć trudną sytuację bytową bez wsparcia pomocy społecznej poprzez ich sprzedaż, co na pewien czas poprawiłoby sytuację życiową rodziny. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sytuacja majątkowa strony wskazywała na dysproporcję pomiędzy deklarowanym dochodem, a ponoszonymi wydatkami wysokość wydatków ponoszonych na opłaty i leczenie w kwocie przekraczającej [...]zł bez uwzględnienia środków na żywność i inne niezbędne potrzeby przy [...]zł dochodu. Co prawda odwołujący oświadczał, iż korzysta z pożyczek od znajomych, jednakże zdaniem organu odwoławczego jeden z pożyczkodawców wskazanych przez odwołującego nie potwierdził tego faktu. Powołując się na przedstawiony w materiałach sprawy przekaz pocztowy, świadczący o otrzymaniu przez A. M. wraz ze świadczeniem rentowym wyrównania za okres od [...] lipca 2003 r. do [...] listopada 2005 r. w kwocie [...] zł Kolegium stwierdziło, iż w przypadku odwołującego się nie zachodzi sytuacja wskazująca na brak możliwości egzystencji wnioskodawcy i jego rodziny bez udzielenia pomocy społecznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. M. oświadczył, iż nie godzi się z treścią zaskarżonej decyzji, której zarzuca nierzetelność i brak logiki w zakresie argumentacji dotyczącej zarzutów zawartych w odwołaniu. Ponownie zakwestionował słuszność pominięcia jego córki E. jako współgospodarującego członka rodziny, a także doliczenie do jego dochodu wyrównania, jakie otrzymał za okres od czerwca 2002 r. do czerwca 2003 r. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i opisując ponownie stan faktyczny sprawy organ przyznał rację skarżącemu, iż w sposób nieprawidłowy ustalono wysokość jego dochodu poprzez doliczenie [...]/[...] wyrównania renty wypłaconego w grudniu. Jednakże, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało do dochodu skarżącego dodać kolejne wyrównanie, jakie otrzymał on w grudniu 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak nakazuje art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną tego stały się uchybienia procesowe jakie miały miejsce w toku postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia a dostrzeżone w toku prowadzonej ex officio kontroli legalności. Po myśli bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi. W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na przepisy proceduralne, jakie obowiązują organ pomocy społecznej w trakcie rozpoznawania spraw należących do ich kompetencji na mocy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). Jak stanowi art. 14 wskazanej ustawy, w sprawach w niej nie uregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Regulacja w zakresie postępowania w sprawach przyznawania świadczeń pomocy społecznej zawarta została w rozdziale 7 ustawy. Nie jest ona jednak na tyle pełna, by wyłączyć możliwość stosowania podstawowych zasad procedury administracyjnej. Z tych więc względów niewątpliwe jest, iż organy pomocy społecznej zobowiązane są przed wydaniem decyzji w sprawie przyznawania lub odmowy świadczeń prowadzić postępowanie z uwzględnieniem m.in. zasady czynnego w nim udziału stron. Zauważa się, iż skarżący de facto pozbawiony został czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Po wniesieniu przez niego odwołania, w miejsce przekazania go bezzwłocznie do organu wyższego rzędu celem rozpoznania, przed organem I instancji prowadzono szereg czynności, co do których pozbawiono skarżącego prawa do ustosunkowania się, ani też nie dano mu możliwości zapoznania się z nimi. Organ nie zapoznał skarżącego z zebranym w międzyinstancyjnym okresie postępowania z nowym materiałem dowodowym, nie pouczył o możliwości złożenia końcowego oświadczenia i ustosunkowania się do przeprowadzonego postępowania, które toczyło się już po wydaniu decyzji. Artykuł 10 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę ogólnego czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (tak W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu" Warszawa 1983, s. 94). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r. s. 85). Odnosząc się do normy zawartej w art. 10 § 2 k.p.a., stanowiącej wyjątek od zasady ogólnej trzeba zauważyć, iż jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Zgodnie z wolą ustawodawcy, tak wyjątkowa sytuacja pozwalająca na odstępstwo od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest możliwa wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki oraz ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, a zatem w pełni zasadne jest stwierdzenie, iż organ uchybił swoim postępowaniem treści art. 10 § 1 i 81 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest nadto oczywiste, iż zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie musi nastąpić przed wydaniem i doręczeniem stronie decyzji, a nie w następstwie wniesienia odwołania. Trzeba przeto uznać, iż sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., również obowiązującymi w postępowaniu toczącym się w kwestii uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do argumentacji, która miała zdaniem organów rozpoznających sprawę uzasadniać słuszność podjętej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż argumentacja przytoczona w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji jest co najmniej nieprzekonywująca. Decyzje wydawane w sprawach z zakresu pomocy społecznej mają charakter dyskrecjonalny. Ten luz decyzyjny pozostawiony organowi nakłada nań szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska. Działanie w granicach uznania administracyjnego nakazuje załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi na przeszkodzie temu interes społeczny, a nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. Nr SA 820/81 publ. ONSA 1981/1/57 z aprobującą glosą E. Łetowskiej). Nosząca cechy arbitralnej wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu decyzji I instancji, o wzmacnianiu strony w bierności i roszczeniowości, a także o nieracjonalnym ze strony A. M. gospodarowaniu, pozostaje w sprzeczności z wymogami stawianymi organom wykonującym dyskrecjonalne kompetencje władz administracyjnych. Trzeba tu zwrócić uwagę, iż zgodnie z zasadą niedyskryminowania określoną w treści art. 5 uchwalonego we wrześniu 2001 r. przez Parlament Europejski Kodeksu Dobrej Administracji, który wiąże państwa członkowskie EU, urzędnik ma obowiązek zapewnić przestrzeganie równego traktowania pojedynczych osób znajdujących się z takiej samej lub zbliżonej sytuacji. Różnice w traktowaniu muszą być wynikiem obiektywnych, usprawiedliwionych właściwościami danej sprawy okolicznościami. Uzasadnienie zatem odmownej decyzji o charakterze dyskrecjonalnym wymaga bezwzględnie wskazania oczywistości przyczyn stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 8 przywołanego aktu Parlamentu Europejskiego, obowiązkiem urzędnika jest powstrzymywanie się od wszelkich arbitralnych działań, które mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób. Nie sanuje wskazanych błędów decyzja organu odwoławczego, w której równie arbitralnie wskazano, iż skarżący i jego rodzina nie należy do osób, które nie są w stanie pokonać, trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uznanie, iż sprzedaż dwóch samochodów, które są w posiadaniu skarżącego może wpłynąć na poprawę jego sytuacji majątkowej na pewien czas, wobec braku przeprowadzenia w tym zakresie ustaleń co do możliwości faktycznej takich transakcji oraz możliwej obiektywnie kwoty uzyskanej w wyniku sprzedaży tych pojazdów jest wskazaniem bez pokrycia w materiale dowodowym sprawy. Trzeba nadto zauważyć, iż odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia sprawy, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Tak też uwagi i wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę odnoszące się do kwestii wyliczenia dochodu skarżącego pozostają poza możliwością oceny Sądu co do ich słuszności. Wszystkie dostrzeżone uchybienia, o których mowa była wyżej posiadają zdaniem Sądu charakter uchybień istotnych, pozostających w związku przyczynowym z treścią wydanych w sprawie decyzji. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie zatem dokonanie ustaleń koniecznych w celu właściwego, zgodnego z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu uprawnień skarżącego wynikających z treści art. 10 k.p.a., a w następstwie tego, podjęcie i uzasadnienie decyzji zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organ w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. mając również na względzie obowiązek podejmowania rozstrzygnięć w stosownym terminie, niezwłocznie. Organ rozważy w szczególności czy wskazane przez skarżącego cele, którym służyć miałaby przyznana pomoc miały charakter niezbędnych. Jak dalece posiadane przez niego zasoby własne mogłyby posłużyć na zaspokojenie wskazanych potrzeb, czy w istocie uzasadniona jest stwierdzona przez organ II instancji dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego i jego rodziny, wskazująca, że są oni w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, a także jakie obiektywne argumenty miałyby uzasadniać słuszność przypisania skarżącemu postępowania określonego w treści art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w naprowadzonym w uzasadnieniu wyroku kierunku, przy zachowaniu wszelkich praw przysługujących stronie tego postępowania oraz wskazanych zasad postępowania organów administracyjnych.