IV SA/Gl 497/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...] B. S. została uznana za bezrobotną. Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych na okres 6 miesięcy od dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] orzeczono o utracie przez stronę prawa do tego zasiłku w związku z wyczerpaniem okresu jego pobierania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], w wyniku wznowienia postępowania w powyższych trzech sprawach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o uchyleniu swych pierwotnych ostatecznych decyzji i odmówił uznania B. S. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...], gdyż na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] skarżącej zostało przyznane prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres od [...] do [...]. Zdaniem organu, okoliczność ta, wobec dyspozycji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wykluczyła możliwość przyznania statusu osoby bezrobotnej osobie, która nabyła prawo do tego rodzaju świadczenia. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania B. S. i decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji podzielając stanowisko w niej zaprezentowane. W wyniku skargi B. S. wniesionej na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 1190/07 decyzję tą uchylił uznając, że przyznanie za okres wsteczny świadczenia rehabilitacyjnego nie oznacza, że w dniu wydania decyzji istniała nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wyraził pogląd, że zarówno art. 76 ust. 1 pkt 1 jak i art. 2 ust. 1 pkt 2 li. c ustawy o promocji zatrudnienia nie dotyczą sytuacji, gdy prawo do świadczenia rehabilitacyjnego zostanie przyznane z mocą wsteczną. Wobec opisanego wyżej wyroku, decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Z kolei Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o utracie przez B. S. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku na okres od [...] do [...] z powodu przyznania prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Organ stanowisko swoje uzasadnił wejściem w życie w dniu 26 października 2007 r. przepisu art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym w przypadku przyznania bezrobotnemu m.in. prawa do świadczenia rehabilitacyjnego pozbawienie statusu bezrobotnego następuje za okres, za który przyznano to świadczenie. W odwołaniu B. S. uznała wskazaną decyzję na nieprawidłową, wobec zastosowania przepisu art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) do stanu sprzed jego wejścia w życie. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], na mocy art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o utracie przez B. S. statusu osoby bezrobotnej w okresie od [...] do [...] oraz o utracie prawa do zasiłku w okresie od [...] do [...]. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 78 ust. 4, bowiem decyzją z dnia [...] nr [...] B. S. została uznana za bezrobotną, zaś decyzją z dnia [...] nr [...] przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych od dnia [...], natomiast wyrokami Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sygn. akt [...] przyznano jej prawo do świadczenia rehabilitacyjnego za okres od [...] do [...]. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wydana decyzja nie pociągnie dla strony żadnych negatywnych konsekwencji finansowych ponieważ ZUZ O/R. z przyznanego świadczenia rehabilitacyjnego dokonał potrącenia nienależnie pobranego zasiłku za okres od [...] do [...] przekazując na konto PUP w P. kwotę [...] zł. Na powyższą decyzję B. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając skarżonej decyzji w części dotyczącej utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku rażące naruszenie art. 139 k.p.a. Na tej podstawie domagała się stwierdzenia jej nieważności w części oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżona decyzja narusza zasadę reformationis in peius, wyrażoną w art. 139 k.p.a., albowiem pogarsza materialnoprawną sytuację skarżącej poprzez odebranie jej uprawnienia przyznanego decyzją organu I instancji przy jednoczesnym braku przesłanek wskazujących na istnienie wyjątków uzasadniających wydanie decyzji na niekorzyść strony w przepisie tym określonych. Powołano się także treść uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2008 r. wskazując, że przyjmowanie przy wykładni prawa racjonalności ustawodawcy wyklucza wniosek o zbędności art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...) regulującego kwestię nienależnego świadczenia. Na tej podstawie wywodzono, że przepis ten nie dotyczy przyznania świadczenia z mocą wsteczną. Za błędne uznano powołanie się na przepis art. 78 ust. 4 tej ustawy, gdyż wszedł on w życie po dacie przyznania skarżącej prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, co powinno wykluczać jego stosowanie w stosunku do niej. Natomiast fakt, że wskutek przyznania wstecznie świadczenia rehabilitacyjnego nienależnym staje się uprzednio pobrany przez bezrobotnego zasiłek dla bezrobotnych, nie oznacza, że zniweczony został ukształtowany wcześniej stosunek prawny kreujący status bezrobotnego (wyrok NSA z 27.11.2007r. I OSK 695/07). Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącej poinformował Sąd o zmianie nazwiska skarżącej B. S. na C. w związku z zawarciem związku małżeńskiego, przedkładając potwierdzoną za zgodność kserokopię odpisu skróconego aktu małżeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując w powyżej przedstawionych ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że naruszaj one przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Ust. 4 wskazanego art. 78 został dodany na mocy art. 1 pkt 31 ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243) i zgodnie z art. 8 tej ustawy wszedł on w życie 26 października 2007 r. Stosownie do treści wskazanego przepisu w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa m.in. do świadczenia rehabilitacyjnego pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano to świadczenie. Do dnia wejścia w życie wskazanego przepisu ustawa o promocji zatrudnienia nie zawierała uregulowania, które stanowiłoby podstawę do pozbawienia osoby statusu bezrobotnego w przypadku, gdy prawo do świadczenia rehabilitacyjnego przyznane zostało decyzją (wyrokiem sądu powszechnego) wydaną po nabyciu statusu osoby bezrobotnej. Na powyższy aspekt zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 1190/07 wskazując, że zarówno art. 76 ust. 2 pkt 1, jak i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia nie dotyczą sytuacji, gdy prawo do świadczenia rehabilitacyjnego zostanie przyznane z mocą wsteczną. Przyznanie tego świadczenia z mocą wsteczną od określonej daty nie może być bowiem traktowane tak jakby już w tej dacie było ono pobierane w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, co pośrednio potwierdza również art. 76 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca status osoby bezrobotnej, nabyła na mocy decyzji z dnia [...]. Pobierała również zasiłek w okresie od dnia [...] przez okres sześciu miesięcy. Ponadto na mocy wyroków Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] oraz Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] skarżącej przyznano prawo do świadczenia rehabilitacyjnego za okres od [...] do [...] w następstwie czego ZUZ O/R. dokonał w [...] potrącenia z przyznanego skarżącej świadczenia rehabilitacyjnego pobranego zasiłku za okres od [...] do [...] przekazując na konto PUP w P. kwotę [...] zł., co wynika z pisma ZUS z dnia [...] (k-25 akt administracyjnych). Powyższe zdarzenia miały miejsce przed wejściem w życie ust. 4 art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazać przyjdzie, że do dnia wejścia w życie owego ust. 4 skutki prawne stanu faktycznego z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc sytuacji przyznania świadczenia rehabilitacyjnego z mocą wsteczną zostały uregulowane w art. 78 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, za okres za który pobierał zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jako świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z kolei ust. 3 tego artykułu stanowi, że organ rentowy przekazuje kwotę zaliczoną na poczet przyznanego świadczenia, o której mowa w ust. 1, na rachunek bankowy Funduszu Pracy powiatowego urzędu pracy, który wypłacił zasiłek, dodatek szkoleniowy, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy. Brak owego potrącenia skutkuje natomiast uznaniem świadczenia za wskazany okres za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia podlegającego zwrotowi. Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Oznacza to, że nowe prawo, w przypadku braku przepisów przejściowych, nie może być stosowane do stanów zamkniętych w przeszłości, a więc zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Prawo to może działać na przyszłość od chwili jego wejścia w życie i ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły po jego wejściu w życie jak również do zdarzeń ciągłych tj. istniejących przed i po wejściu w życie nowego prawa. Naruszenie wskazanej zasady prowadziłoby do naruszenia także innych zasad, a mianowicie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasady ochrony praw nabytych. Każdorazowe odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz powinno zatem wynikać z brzmienia ustawy wprowadzającej zmiany, a więc musi być wyrażone w sposób niebudzący wątpliwości. W niniejszym przypadku stan faktyczny sprawy wskazuje, że został on zamknięty przed wejściem w życie ust. 4 art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia, co, przy braku przepisów przejściowych w tym zakresie, oznacza, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję naruszono przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia polegającą na zastosowaniu tego przepisu do stanu sprzed jego wejścia w życie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdzić przyjdzie, że z akt nie wynika, aby wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji poprzedziło wszczęcie postępowania, a tym samym aby nastąpiło powiadomienie o tym fakcie strony, czym naruszono art. 61 § 4 k.p.a., uchybiając tym samym zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Natomiast nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a. polegającego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, na odebraniu stronie przyznanego decyzją organu pierwszej instancji uprawnienienia. Należy wskazać, że istota określonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius polega na tym, że organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu pierwszej instancji nie może zmienić tej decyzji na niekorzyść strony. Tymczasem organ pierwszej instancji decyzją poddaną kontroli instancyjnej organu odwoławczego orzekł nie o uprawnieniach strony, te bowiem zostały przyznane ostatecznymi decyzjami, ale o ich utracie na określony czas. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie w tym względzie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Ponadto, na podstawie art. 200 oraz art. 205 wskazanej wyżej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, która odpowiada wysokości minimalnej stawki wynagrodzenia radcy prawnego określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).