IV SA/Gl 498/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Starosty Powiatu Z. z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu w Z., na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego A objętego programem restrukturyzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 40 poz. 464) w zw. z art. 37k ust. 9 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a. orzekł o przyznaniu S. P. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] 2000 r. w wysokości 100 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego uzasadniając, że z przedstawionych dokumentów wynikało, że spełnił warunki do pobierania świadczenia przedemerytalnego. Następnie, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta Powiatu Z., na podstawie art. 37n ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o utracie przez S. P. z dniem [...]r. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu podniósł, że z powodu tymczasowego aresztowania i odbywania kary pozbawienia wolności – zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 2 lit. h – S. P. nie może być bezrobotnym, a wobec tego nie przysługuje mu prawo do świadczenia przedemerytalnego. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji przez S. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uzasadniając, że art. 37n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym uprawniony przestał spełniać warunki wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h bezrobotnym nie może być osoba tymczasowo aresztowana lub odbywająca karę pozbawienia wolności. Po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia [...]r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w Z., decyzją z dnia [...]r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120 z dnia 28 maja 2004 r.), odmówił S. P. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu podniósł, że organy rentowe na podstawie art. 24 cytowanej ustawy przejęły dokumentację świadczeń i zasiłków przedemerytalnych przesłaną przez powiatowe urzędy pracy dla świadczeniobiorców uprawnionych do zasiłków i świadczeń przedemerytalnych na dzień [...] 2005 r. Z uwagi na to, że decyzją PUP z dnia [...]r. S. P. utracił prawo do świadczenia przedemerytalnego, ZUS odmówił podjęcia wypłaty świadczenia. Wypłata świadczenia może zostać podjęta po wydaniu decyzji przywracającej prawo do świadczenia przez organ właściwy tj. powiatowy urząd pracy. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w C. wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] oddalił odwołanie S. P. od powyższej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując w uzasadnieniu, że wobec utraty prawa do świadczenia przedemerytalnego, organ rentowy może podjąć wypłatę świadczenia, na podstawie decyzji Starosty Powiatu Z. orzekającego o przywróceniu prawa do tego świadczenia. S. P., w dniu [...]r., złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. wniosek o wydanie decyzji przywracającej prawo do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...] 2005 r. Wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji ZUS organem właściwym do wydania decyzji przywracającej prawo do świadczenia przedemerytalnego jest Powiatowy Urząd Pracy. Decyzją Nr [...] r. z dnia [...] r. Starosta Powiatu Z., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu sprawy S. P., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem [...] 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym zarówno w dacie przyznania S. P. świadczenia przedemerytalnego, jak i jego utraty obowiązywał art. 37m ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowił, że do osób pobierających zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne stosowany był odpowiednio przepis art. 23 ust. 4, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, w razie spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utracił moc z dniem 31 maja 2004 r. Obowiązujący obecnie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) jest odpowiednikiem przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednak w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podobnie jak i w ustawie o świadczeniach przedemerytalnych nie ma przepisu wskazującego, że przepis art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stosuje się do osób poprzednio pobierających świadczenie przedemerytalne. W związku z powyższym brak jest podstawy prawnej do orzeczenia zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. wniósł o jej zmianę i przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że po zwolnieniu z zakładu karnego niezwłocznie stawił się w powiatowym urzędzie pracy. Następnie, zgodnie z sugestią, złożył wniosek o przywrócenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Wobec tego, że akta w jego sprawie nie zostały przekazane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ zatrudnienia powinien wydać decyzję albo przekazać sprawę ZUS w celu wydania decyzji o prawie do świadczenia przedemerytalnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dacie utraty świadczenia przedemerytalnego przez skarżącego, obowiązywał art. 37m ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowił, że do osób pobierających zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne stosowany był odpowiednio przepis art. 23 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, w razie spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), wypłatę i przyznawanie świadczeń przedemerytalnych przejął z dniem 1 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przepis obecnie obowiązującego art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odpowiada przepisowi art. 23 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednak w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie ma przepisu dopuszczającego stosowanie art. 71 ust. 3 tej ustawy do osób poprzednio pobierających świadczenie przedemerytalne. Wobec tego w obowiązującym stanie prawnym brak podstaw do wydania przez organ zatrudnienia decyzji o przywróceniu skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, S. P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu podniósł, że obecnie obowiązujący przepis art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy daje podstawę do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Wskazał, że wystąpił do ZUS o wznowienie wypłaty świadczenia, lecz została wydana decyzja odmowna. Sąd Okręgowy w C., oddalając odwołanie od powyższej decyzji wskazał, że organ rentowy może podjąć wypłatę świadczenia na podstawie decyzji Starosty o przywróceniu prawa do świadczenia. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę S. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc - w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Nie ulegało wątpliwości, że z wnioskiem o wydanie decyzji w niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Z., po otrzymaniu decyzji ZUS z [...]r. o odmowie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu tej decyzji zawarte było wskazanie, że organem właściwym do wydania decyzji przywracającej skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego jest powiatowy urząd pracy. Zgodnie z powyższą informacją skarżący złożył wniosek do urzędu pracy o przywrócenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Co więcej - do wniosku dołączył kopię decyzji ZUS, zawierającą powyższą wskazówkę. Podniósł, że zgodnie z uzasadnieniem tej decyzji, organem właściwym do wydania decyzji przywracającej prawo do świadczenia przedemerytalnego jest Powiatowy Urząd Pracy. Wobec tego, w razie uznania przez organ pierwszej instancji, że w sytuacji skarżącego przestały istnieć podstawy prawne przywrócenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, organ był obowiązany - przed umorzeniem postępowania – wykonać wskazania art. 7 i 9 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast według art. 9 K.p.a. są obowiązane do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było od początku świadczenie przedemerytalne, a sformułowanie żądania wniosku skarżącego w tej sprawie wynikało wprost ze wskazania ZUS zawartego w decyzji o odmowie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Niezależnie zatem od tego, że skarżący sformułował wniosek jako żądanie przywrócenia świadczenia przedemerytalnego, organ zatrudnienia – wobec braku w obowiązujących przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odpowiednika art. 37m ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiącego w poprzednim stanie prawnym wraz z art. 23 ust. 4 tej ustawy, podstawę przywrócenia prawa do świadczenia przedemerytalnego - miał obowiązek poinformowania skarżącego o istniejących w obecnym stanie prawnym podstawach orzekania przez ten organ w przedmiocie świadczeń przedemerytalnych, celem umożliwienia mu ewentualnej modyfikacji treści wniosku. Było to szczególnie istotne z uwagi na dostosowanie przez skarżącego treści wniosku do wskazówek zawartych w decyzji ZUS dotyczącej również świadczenia przedemerytalnego. Dokonanie oceny przez organ w zakresie bezprzedmiotowości postępowania bądź ewentualnej bezzasadności żądania było możliwe dopiero po poinformowaniu skarżącego o powyższej zmianie unormowań i o treści obowiązujących przepisów stanowiących podstawę orzekania przez organ zatrudnienia w przedmiocie świadczeń przedemerytalnych, tj. m. in. o regulacji art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz po wezwaniu skarżącego do złożenia oświadczenia w związku z wyżej wymienioną informacją. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 19 września 2003 r. IVSA 4257/01 - "Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do działania danego organu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy". (wyrok NSA z dnia 19 września 2003 r., IVSA 4257/01, M.Spół. 2004/2/41). Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tj. gdy "przestał istnieć przedmiot, z którym łączyło się uprawnienie lub obowiązek strony, będący jednym z elementów sprawy administracyjnej" (wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 254/07). Nie ma zatem miejsca wówczas, gdy np. nie zostały spełnione warunki uwzględnienia żądania. Ocena w powyższym zakresie była jednak możliwa dopiero po dokonaniu przez organ wyżej opisanej czynności, wymaganej przez art. 9 K.p.a., zwłaszcza wobec niewątpliwej okoliczności, że wniosek skarżącego w niniejszej sprawie został sformułowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w decyzji ZUS, wydanej w poprzednim postępowaniu dotyczącym świadczenia przedemerytalnego. W rozpatrywanej sprawie przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania było zatem przedwczesne. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku S. P.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni wskazania dotyczące odróżnienia, w opisanych wyżej okolicznościach, podstaw umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości od ewentualnej bezzasadności żądania strony. Ocenę w powyższym zakresie poprzedzi dokonaniem czynności, określonej w art. 9 K.p.a., dotyczącej informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz dotyczącej obowiązku czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Powyższe dotyczy informacji o braku w obowiązujących przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odpowiednika art. 37m ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiącego w poprzednim stanie prawnym wraz z art. 23 ust. 4 tej ustawy, podstawę przywrócenia prawa do świadczenia przedemerytalnego przez organ zatrudnienia oraz pouczenia o istniejących w obecnym stanie prawnym podstawach orzekania przez ten organ w przedmiocie świadczeń przedemerytalnych, tj. m. in. o regulacji art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ orzekający wezwie skarżącego do złożenia oświadczenia w związku z wyżej wymienioną informacją co do treści jego żądania. Następnie - w zależności od tego, czy żądanie będzie dotyczyć przywrócenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, czy też przyznania powyższego prawa, wyda orzeczenie co do ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania bądź podda ocenie zasadność żądania, rozstrzygając sprawę co do istoty.