IV SA/Gl 499/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Wydziału Komunalnego w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 ust. 1, ust. 1 a i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu wniosku J. C., odmówił mu przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona wykazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada tytuł do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m², w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni ma [...] m². Nadto, jej miesięczny dochód zgodnie z deklaracją wynosi [...]- zł., a wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą [...] - zł. Tym samym strona spełnia podstawowe przesłanki powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednakże w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] wyprodukowanego i nabytego w roku [...]. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu administracji, wystąpiła rażąca dysproporcja pomiędzy stanem majątkowym strony, a osiąganymi dochodami, polegająca na wykazaniu dochodów nieadekwatnych do poniesionych wydatków oraz standardu jej życia. Organ pierwszej instancji zaakcentował, iż przy trudnej sytuacji finansowej strony posiadanie samochodu i ponoszenie wydatków związanych z jego utrzymaniem, w postaci zakupu paliwa, kosztu ubezpieczenia OC, przeglądu technicznego, obsługi płynów i oleju oraz innych materiałów eksploatacyjnych, dokonanych w oparciu o analizę kosztów pojazdów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 271), wynoszących łącznie około [...]- zł. uzasadnia podjęte w sprawie rozstrzygnięcie i prowadzi do wniosku, że strona jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Przyznanie stronie w tej sytuacji pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione, co zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkuje nieuwzględnieniem jej wniosku. W odwołaniu z dnia [...] r. strona zarzuciła, iż w wywiadzie nierzetelnie została udokumentowana jej trudna sytuacja finansowa, a nadto że już od trzech lat korzysta z dodatku mieszkaniowego w wysokości [...]- zł. miesięcznie i wówczas jej miesięczne dochody wynosiły także [...]- zł. Zaznaczyła, iż od dwóch miesięcy przebywa na zwolnieniu lekarskim i posiadany samochód jest jej niezbędny do dojazdu na zabiegi [...], takie jak [...],[...] i [...]. Zdaniem strony, w zaistniałej sytuacji pobierając niższe wynagrodzenie z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim nie jest w stanie opłacić wszystkich płatności szczegółowo wymienionych w odwołaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 4 a ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że strona spełnia kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, dotyczące dochodu w gospodarstwie domowym i powierzchni zajmowanego lokalu mieszkalnego, ale jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], wobec czego występuje rażąca dysproporcja pomiędzy jej niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a jej faktycznym stanem majątkowym, uzasadniająca odmowę przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Dodatkowo organ odwoławczy potwierdził, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, iż strona ma problemy zdrowotne związane z [...] i płaci alimenty na dwoje dzieci, w łącznej wysokości [...],- zł. miesięcznie. W związku z tym, okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu nie zmieniają faktu, iż mimo trudnej sytuacji materialnej, ponosi ona dodatkowe opłaty związane z bieżącą eksploatacją, ubezpieczeniem, a także kosztami napraw samochodu osobowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymał argumentację przytoczoną w odwołaniu, domagając się przyznania dodatku mieszkaniowego oraz zwolnienia z opłat sądowych. Wyjaśnił, iż samochód, który posiada nabył w okresie trwania małżeństwa i nie może go sprzedać, bo chociaż jest już po rozwodzie, to nie ma jeszcze podziału majątku dorobkowego. Zaznaczył, iż nadal choruje, a samochód wykorzystuje na dojazdy do szpitala w celu codziennej rehabilitacji [...], tak aby nie dojeżdżać tam dwoma autobusami i nie płacić za bilet [...],- zł. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jej zmiany. Postanowieniem Sądu z dnia 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 499/05 skarżący został zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie ustawą, uzależnia przyznanie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego od spełnienia przesłanek wskazanych w jej art. 2 - 7 i art. 17. Zatem przyznaje to świadczenie na rzecz osób spełniających tzw. kryterium powierzchniowe i dochodowe. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w jej art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 160 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Bezspornym jest, iż skarżący spełniał w dacie złożenia wniosku kryteria ustawowe - powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Jednak skład orzekający w niniejszej sprawie nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy administracji, iż w rozpatrywanej sprawie spełniona została dyspozycja art. 7 ust. 3 ustawy. W tym miejscu trzeba podkreślić, że na mocy art. 7 ust. 3 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania rzeczonego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub nieuzasadniającą przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W związku z tym należy wyjaśnić, że pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć: "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (por.: "Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr M. Szymczaka, tom I, Wyd. Naukowe PWN Sp. z o.o. W-wa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490 ). Wskazuje to, że dysproporcja ta musi być bardzo znaczna oraz oczywista w odbiorze i postrzeganiu, czyli "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa bezsporna, bardzo duża" oraz musi dotyczyć takich osób, które deklarują niskie dochody w złożonej deklaracji, a faktycznie dysponują dochodami uzyskanymi z nieujawnionych źródeł. Mając na uwadze powyższe trzeba zauważyć, że organ administracji upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywałyby jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków skarżącego odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jego dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 13 luty 2003 r. sygn. I SA 1684/02 zbiór lex 137803). Tymczasem organy obu instancji oparły swoje decyzje o założenie, że na stwierdzenie rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, pozwalał w niniejszej sprawie fakt, iż skarżący posiada i korzysta z samochodu osobowego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to budzić może uzasadnione wątpliwości. Oczywiście, zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o sytuacji materialnej świadczą nie tylko zadeklarowane dochody, ale i posiadane dobra materialne. Jednakże żaden z tych organów nie ustalił wysokości kosztów, jakie w rzeczywistości skarżący ponosił w związku z jego eksploatacją, a jest to okoliczność istotna, bowiem organy te przyjęły, że bliżej nie określone wydatki miały wpływ na sytuację materialną skarżącego. Zauważyć też trzeba, iż próba określenia tych wydatków dokonana w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 z późn. zm.) w żaden sposób nie może być uznana za prawidłową. Z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącego wynika, że samochód ten zakupił w [...] r. w czasie trwania małżeństwa i stanowił on dorobek wspólny skarżącego i jego byłej żony. Okoliczności te wskazują zatem, że skarżący był od tej daty posiadaczem przedmiotowego samochodu mimo to przyznano mu już wcześniej dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]- zł., na co wskazał w odwołaniu. W tej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które wskazywałoby, iż w podobnej jak dotychczas sytuacji organy uprawnione do przyznania dodatku mieszkaniowego świadczenie takie skarżącemu przyznawały. Nie wynika bowiem z materiału dowodowego w jakim zakresie sytuacja ta uległa zmianie od daty, gdy przyznano skarżącemu tego rodzaju świadczenie. Identyczny stan faktyczny i prawny sprawy nie może bowiem odmiennie kształtować sytuacji prawnej obywatela, gdyż narusza zasady równości konstytucyjnej i porządku prawnego (por. art. 32 Konstytucji RP). W ocenie Sądu w sprawie nie została też dostatecznie wyjaśniona okoliczność, o której skarżący nadmienia w skardze, dotycząca podziału wspólnego majątku dorobkowego z byłą żoną, która uniemożliwia mu dowolne rozporządzanie samochodem. Zaakcentować należy, że skarżący nabył przedmiotowy samochód w okresie trwania małżeństwa, ale nie w okresie pobierania dodatku mieszkaniowego. Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracji prowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie kosztów utrzymania samochodu i ustalenia jego wartości oraz pod względem wykorzystania go dla potrzeb samego skarżącego. W szczególności brak w aktach administracyjnych dowodów, iż te organy zobowiązały skarżącego w wyznaczonym terminie do przedłożenia w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów np. w postaci badania technicznego pojazdu, jego ubezpieczenia OC oraz prawomocnego postanowienia o podziale majątku dorobkowego. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez organy administracji, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 K.p.a. to organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania określone w powołanych przepisach, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym bardziej, iż zadeklarowane przez skarżącego dochody pozwalały na przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. W niniejszym postępowaniu wszystkie powołane przepisy zostały naruszone, bowiem organy administracji ustaliły jedynie, że skarżący jest właścicielem samochodu osobowego. Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w przypadku skarżącego występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym jego stanem majątkowym, która nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe jest przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Ponieważ nieprawidłowość obciążająca zaskarżoną decyzję, dotyczy także rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, właściwe będzie, aby czynności zmierzające do dokonania wskazanych wyżej ustaleń przeprowadzone zostały przez ten organ. Należy w tym miejscu zauważyć, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Skarżący ma taką właśnie sytuację materialną, a podnoszone przez niego zarzuty wymagały szczegółowego wyjaśnienia. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji były wadliwe, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest wnikliwie ustalić w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy wszystkie powołane w sprawie okoliczności. Następnie dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzec o żądaniu skarżącego w oparciu o przepisy prawa materialnego, a w szczególności jednoznacznie wykazać, czy w sprawie występują przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 3 ustawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.