IV SA/Gl 502/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 24 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia [...]. wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach złożył skarżącemu – J. K. – propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że obowiązują one od 1 maja 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniony może w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. W dniu 17 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Następnie w dniu 31 maja 2017 r. skarżący skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pismo zatytułowane jako "odwołanie" od propozycji pracy zawartej w piśmie z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. w odpowiedzi na pismo z 31 maja 2017 r., poinformował skarżącego, że z przepisów prawa wynika, iż nie miał obowiązku przedstawienia mu "propozycji służby". Wskazał, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2017 r. skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pismo zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Pismem z dnia 27 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na pismo z dnia 7 lipca 2017 r. poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. Pismem z dnia 7 września 2017 r. strona skarżąca – J.K. - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji w Katowicach pisemną propozycję z dnia z dnia [...] r., określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W wyniku przeprowadzonej w dniu 27 marca 2018 r. rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że propozycja zatrudnienia z 15 maja 2017 r. złożona stronie skarżącej jest decyzją administracyjną, od której stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wadliwe określenie tego pisma jako "odwołanie" nie może wywoływać żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ w przedłożonej stronie skarżącej propozycji "zatrudnienia" nie zawarto żadnych pouczeń. W odpowiedzi na to pismo Dyrektor Izby Administracji Skarbowej skierował do skarżącego pismo z dnia [...] r., w którym wskazał, że przepisy przedmiotowej ustawy nie zawierają regulacji o charakterze odwoławczym, jak również nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla propozycji pracy dla funkcjonariusza (propozycji zatrudnienia). Sąd stwierdził, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego od którego organu pochodzi, jest wskazane w nim do kogo jest adresowane jak również zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Wobec tego powyższe pismo uznał za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym. Podniósł także, że rozstrzygnięcie z dnia [...] r. nie zawierało pouczeń co do trybu odwoławczego – prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zatem strona skarżąca ma prawo do ponownego złożenia na to rozstrzygnięcie skargi do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia.– w trybie art. 87 P.p.s.a. W piśmie z dnia 28 marca 2018 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 3 kwietnia 2018 r.) skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – złożył skargę od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. i jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r., które zostało potraktowane przez skarżącego jako decyzja wydana w II instancji, w związku z propozycją pracy zawartą w piśmie z dnia [...] r. Podkreślenia zatem wymagało, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 383/18 – stwierdził, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Następnie NSA podkreślił, że powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm., dalej zwana jako "przepisy wprowadzające"), które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W konsekwencji NSA stwierdził, że pismo zawierające propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 383/18 oraz postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 106/18, I OSK 98/18). W podsumowaniu wskazać zatem należało, że w związku z tym, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działał w charakterze pracodawcy kierując do strony skarżącej pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia, do czynności podejmowanych w konsekwencji skierowania tego pisma, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego – w razie wniesienia przez osobę zainteresowaną pisma zatytułowanego jako odwołanie od propozycji nowych warunków zatrudnienia – Dyrektor IAS nie ma podstaw do stosowania przepisów, które znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym nie mają zastosowania ani przepisy dotyczące nadania biegu odwołaniu, ani też art. 134 K.p.a., zobowiązujący organ – w określonych przypadkach - do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, ani też przepisy dotyczące wydania decyzji. W konsekwencji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r., które zostało skierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego pismo zatytułowane jako "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. W konsekwencji tego, wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi stał się bezprzedmiotowy i wobec tego nie podlegał rozpoznaniu. Na marginesie dodać należało, że w niniejszej sprawie nie ma charakteru wiążącego, ocena prawna zawarta w prawomocnym postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 968/17, mocą którego odrzucono skargę J. K. wniesioną od pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 22 czerwca 2017 r., zakwalifikowanego jako decyzja tego organu. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak na wstępie.