IV SA/Gl 51/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 9 pkt 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) Kierownik Działu Ewidencji i Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w D., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta D. odmówił umorzenia S. K. nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] 2005 r. do [...] 2006 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w przywołanym art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tymczasem zdaniem organu I instancji w przypadku skarżącego żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Ponadto wniosek złożony przez wyżej wymienionego w omawianej kwestii został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Zatrudnienia, która w dniu [...] r. wydała w tej sprawie uchwałę nr [...]. Równocześnie podano, że sytuacja skarżącego może stanowić podstawę do złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty. W odwołaniu do Wojewody [...] S. K. oświadczył, iż nie zgadza się z podjętym w sprawie rozstrzygnięciem. Podkreślił bowiem, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej zaś jedynym źródłem dochodu jest dla niego renta w kwocie [...] zł. Tym samym w sprawie zachodzi okoliczność uzasadniająca umorzenie spornej należności albowiem jej dochodzenie mogłoby go pozbawić niezbędnych środków utrzymania. Nadto skarżący wskazał na swe problemy zdrowotne oraz kłopoty rodzinne. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję zapadłą w I instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wywodząc, że starosta powiatowy może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości lub w części, wyłącznie wtedy, gdy występuje jedna z następujących przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Mając na względzie powyższe Wojewoda [...] podniósł, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Nadto podkreślił, iż nie jest władny ingerować w treść przedmiotowego rozstrzygnięcia gdyż zostało ono podjęte przez Prezydenta Miasta D. w granicach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. K. dał wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Skarżący ponownie podkreślił, że spełnia przesłankę umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, wymienioną w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jedynym źródłem dochodu jest bowiem dla niego renta w kwocie zaledwie [...] zł i dlatego dochodzenie należności z tego tytułu mogłoby go pozbawić niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w swej decyzji raz jeszcze podkreślając, że decyzja wydana przez orzekającego w I instancji Prezydenta Miasta D. poprzedzona została wyczerpującą analizą zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto akt ten podjęto w granicach uznania administracyjnego a tym samym organ odwoławczy nie jest uprawniony do ingerowania w jego treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Zasady określające stosowanie instytucji umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz innych świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o promocji...., określone zostały w art. 76 ust. 7 wskazanej regulacji. Stosownie zatem do treści przywołanego unormowania, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo umorzenie tych należności w całości bądź w części nastąpić może wtedy, gdy wystąpiła jedna z następujących przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do właściwości starosty powiatowego, który w przypadku decyzji o umorzeniu należności powinien nadto zasięgnąć opinii powiatowej rady zatrudnienia. Jak słusznie zauważył Wojewoda [...] decyzja w omawianym przedmiocie podejmowana jest przez wskazany wyżej organ w ramach uznania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie jest uprawnieniem nieograniczonym i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z dowolnością czy też samowolą. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zakres uznania administracyjnego nie obejmuje etapu postępowania, związanego z zastosowaniem cytowanego art. 76 ust. 7 ustawy o promocji..., który dotyczy ustaleń stanu faktycznego polegających na ocenie czy zachodzą przesłanki umorzenia obciążających stronę należności. Organ administracyjny powinien zatem dokładnie zbadać w oparciu o obiektywne kryteria istnienie bądź nieistnienie okoliczności wymienionych w pkt 1 – 4 tego przepisu, co wiąże się w szczególności z koniecznością analizy sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz dokonania oceny możliwości a także konsekwencji ściągnięcia rzeczonej należności i to nie tylko w stosunku do strony lecz również do osób pozostających na jej utrzymaniu. Dopiero ustalenie, czy zachodzi co najmniej jedna z przesłanek warunkujących umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, uprawnia organ zatrudnienia do skorzystania z kompetencji dyskrecjonalnej, a zatem wyboru określonej alternatywy - umorzenia albo odmowy umorzenia należności. Stosownie przy tym do zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ zatrudnienia powinien podać w uzasadnieniu decyzji motywy uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosku strony. Uzasadnienie to powinno zawierać dokładne, wyczerpujące a zarazem czytelne dla strony wyjaśnienie zajętego w sprawie stanowiska. Przede wszystkim zaś musi prezentować szczegółowe ustalenia co do istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek umorzenia. W niniejszej sprawie przedstawiony wyżej wymóg nie został zdaniem Sądu zachowany. W decyzji organu I instancji ograniczono się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że S. K. nie spełnia przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji..., nie wyjaśniając jakie argumenty przesądziły za takim stanowiskiem ani nie nawiązując w jakikolwiek sposób do okoliczności faktycznych związanych z sytuacją wyżej wymienionego. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w zasadzie wyłącznie do stwierdzenia, iż Wojewoda [...] nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie, w jakim Prezydent Miasta D. zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz rozpatrzył sprawę. Także to stanowisko nie zostało należycie wyjaśnione. Organ odwoławczy podniósł bowiem, że nie może ingerować w treść decyzji stanowiącej przedmiot odwołania gdyż omawiane rozstrzygnięcie mieści się w zakresie uznania administracyjnego. Tymczasem, w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych uznanie administracyjne nie obejmuje ustaleń co do istnienia ustawowych przesłanek warunkujących umorzenie nienależnie pobranego świadczenia a w rezultacie wnioski sformułowane w tej kwestii przez organ I instancji powinny podlegać ocenie w toku postępowania odwoławczego. Organ II instancji nie wskazał jednak, dlaczego również jego zdaniem strona nie spełnia rzeczonych wymogów i nie powołał się na okoliczności faktyczne, które mogłyby za tym przemawiać. Powyższa nieprawidłowość stanowi naruszenie przywołanego art. 11 K.p.a. a równocześnie koliduje z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i 77 §1 tej ustawy, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w tym zakresie powinny w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu przedstawione wyżej uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że zarówno w treści odwołania jak i w samym wniosku o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych S. K. powoływał się na fakt osiągania niskich dochodów oraz na związaną z tym trudną sytuację materialną wywodząc, iż dochodzenie spornej należności mogłoby go pobawić niezbędnych środków utrzymania. Pomimo to organy obydwu instancji nie wyjaśniły dlaczego wbrew twierdzeniom skarżącego uznały, że okoliczności sprawy nie wyczerpują przesłanki wymienionej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nie przeprowadziły również analizy jego sytuacji materialnej ani nie podjęły jakichkolwiek czynności, które zmierzałyby do weryfikacji danych zadeklarowanych przezeń w dołączonym do wniosku oświadczeniu o stanie majątkowym. Dlatego w toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokonanie dokładnych i wyczerpujących ustaleń co do tego, czy w sprawie zachodzą okoliczności, od których prawo uzależnia umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W szczególności należy wnikliwie zbadać czy sytuacja materialna i życiowa S. K. jest na tyle trudna, że dochodzenie należności z tego tytułu mogłoby go narazić na uszczerbek w koniecznym utrzymaniu. W razie potrzeby wskazane będzie wezwanie wyżej wymienionego do złożenia dodatkowych oświadczeń w kwestii stanu majątkowego i dochodów jego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym a także do przedstawienia stosownych dokumentów źródłowych, które mogłyby te oświadczenia uwiarygodnić. W konsekwencji organ administracyjny wyda decyzję, którą uzasadni wyjaśniając w sposób jasny i szczegółowy przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Ponieważ nieprawidłowość obciążająca zaskarżoną decyzję dotyczy także aktu zapadłego w I instancji, właściwe będzie, aby czynności zmierzające do dokonania wskazanych wyżej ustaleń przeprowadzone zostały przez Prezydenta Miasta D.. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 77 §1 K.p.a., działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Nadto Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a.